專家：戶籍制度改革要遵循布局合理均衡的原則

城鎮戶口和農村戶口，城鄉二元戶籍制度的劃分，如同城市和農村之間橫亙的高墻。一個小小的戶口本，關聯著住房、醫療、教育、養老等。戶籍制度改革關系著億萬農業轉移人口的生存發展，關系著中國城鎮化的進程和質量，更關系著整個社會的公平正義。

黨的十八屆三中全會明確“創新人口管理，加快戶籍制度改革”，為未來改革指出了方向，對不同規模城市的戶籍改革進行科學安排，具有重大而深遠的意義。

農村轉移人口市民化總量平穩遞增

數字

人口大規模流動是城鎮化過程中的一個突出現象。國家衛計委日前發布的《中國流動人口發展報告2013》顯示，2012年我國流動人口數量達2.36億人，相當于每6個人中就有一個是流動人口。根據國家統計局公布的數據，截至2012年底，中國城鎮化率已達52.57%。然而，這只是基于城鎮常住人口的統計，在國家統計局第六次人口普查數據中，戶籍城鎮化率是27.7%。這說明，我國農業轉移人口市民化速度，已大大落后于城鎮化速度。

改革要點

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。

專家觀點

國務院參事室特約研究員姚景源：目前，我國公布的城鎮化率為52.6%，但這是按常住人口來統計的。所謂常住人口，是指在城市工作生活超過六個月的人，這樣就把兩億多農民工算作城市人了。實際上，這些農民工中有相當數量的人并沒有融入城市，也沒有享受到城市社會保障帶來的福祉。在城鄉二元狀態下，人口自由流動可以使農民更快更多地進入城市，但他們的市民化卻遇到許多制度性的障礙。當前，我們應該把城鎮化作為擴大內需、縮小城鄉差距的途徑，推進農業轉移人口市民化。此次三中全會明確的戶籍制度改革舉措意義重大。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林：城鎮化是擴內需最大的潛力所在，人口城鎮化是發展轉型的最大動力。以人口城鎮化為支撐，能夠推進消費主導轉型與改革，充分釋放國內需求潛力，成為我國未來五年到十年轉型發展的突出優勢和主要動力。當前，城鎮化進程中的許多矛盾，大多與人口城鎮化的體制機制改革滯后相關。也就是說，釋放城鎮化的內需潛力，重在解開城鄉“二元方程”。要按照因地制宜、分類推進的原則對現行戶籍制度作進一步改革，總的方向是進一步放開各類城市和城鎮的落戶條件，讓更多符合條件的農民工轉為城鎮居民，讓城鎮居民總量平穩遞增，為更多百姓安居樂業創造公平的制度環境。

分梯次不同程度放開布局合理均衡

試點探路

2005年底，我國開始探索戶籍制度的改革和完善。2012年底，上海對居住證進行“積分制”管理，居住證A證和C證持有者在社會保險、公共衛生、住房保障等各方面的待遇完全相同，享受和上海本地戶籍居民同等的待遇。今年4月，北京市提出年內將啟動實施居住證制度。此外，南京即將建立居住證與戶籍準入對接制度。

改革要點

黨的十八大明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。此次《決定》再次明確“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。

專家觀點

中國人民大學國家發展與戰略研究院教授段成榮：推進城鎮化建設的關鍵一環在于戶籍制度改革。加快戶籍制度改革，放寬落戶條件，讓有意愿有能力的農業轉移人口在城鎮落戶定居成為市民已是刻不容緩。然而，我們也應該看到，戶籍制度的問題是多年積累的，立足當前的國情和城市資源環境條件，“畢其功于一役”并不現實，更具操作性的方案是“整體規劃、分頭實施、穩步推進”。從全面放開、有序放開、合理確定到嚴格控制，體現了分梯次不同程度放開的含義，讓城鄉人口布局更加合理均衡。

國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員金三林：今年上半年發布的《京津冀發展報告(2013)——承載力測度與對策》顯示，北京市綜合承載力分值為1.38，超過警戒線1。北京市的人口密度由1999年的每平方公里766人增加到2011年的1230人，已超出了土地資源人口承載力。水源枯竭、垃圾圍城、霧霾肆虐、交通擁堵……如今，在北京、上海、廣州等特大城市，人口超載所帶來的不良后果正在逐漸顯現。如果僅僅簡單放開戶籍限制，就可能出現大量人口短期內向優勢資源城市聚集，最終造成已滿負荷運轉的特大城市無法承載。因此，戶籍制度改革要遵循布局合理均衡的原則。

遲福林：以全面放開小城鎮和小城市落戶限制為重點，推動我國城鎮化發展，是一個政策信號，這說明我國未來在推進城鎮化過程中，將更重視中小城市的發展，有關發展政策也將向中小城市傾斜。戶籍制度牽一發而動全身，要明確提出取消的目標，并且應有時間表。例如：1～2年內剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消落戶限制，建立人口登記制度；3～5年內，基本放開中等城市的戶籍制度限制，全面實施居住證制度。

社保制度與戶籍掛鉤服務均等推進

百姓聲音

在南京務工的張文海老家在山東省濟寧市。“因為我們是農業戶口，很多事情受到了限制。我在城里打工，孩子還在農村上學，想把孩子接到城里上學，但是很難。不單是借讀費高的問題，關鍵是進不去。要是不分農村戶口城市戶口，都一視同仁就好了。”張文海充滿期待。

改革要點

《決定》明確提出“統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”。

專家觀點

中國社會學會名譽會長鄭杭生：同在一座城市中生活，本地市民和外來流動人口在身份、權利、待遇方面卻明顯不同，這種同城差別造成了同城群體的利益破碎。《決定》提出“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”等配套制度，意味著此次戶籍制度改革是多層次、全方位的，也意味著我國在通往公平正義的道路上邁出了堅實一步。當前，要在《決定》指導下，逐漸縮小或消除同城居民的經濟權益、文化權益、社會權益的實際差別，平抑不公，促進城鄉居民在利益訴求方面的相互包容。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智：目前，我國有2.6億農民工，雖然他們把智慧和汗水獻給了城市，但他們卻沒有享受到城市居民在就業、住房、醫療、子女教育、社會保障等方面的待遇。戶籍制度改革的重點就在于剝離其附著的權益差距，縮小乃至消除城鄉差別，實現公共資源分配和公共服務、福利待遇的均等化。未來，應在《決定》指導下，實現義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等覆蓋城鎮常住人口。同時，要建立城鄉要素平等交換機制，保障農民土地財產權益。既要賦予農民更多財產權利，又要讓他們有更好的社會保障和發展機會，讓城鄉居民共享發展的成果。(本報記者 馮 蕾 李 慧)