全國地下管線家底不清 成城市安全管理灰色地帶

“重地上、輕地下”埋下隱患

一些城市地下管線成安全管理灰色地帶

中石化黃濰輸油管線爆燃事故不僅敲響了安全警鐘，也引發了人們對城市地下管線管理和規劃問題的關注。11月28日，國家安全監管總局部署對全國油氣輸送管道和城市地下管網開展安全整治。安全整治將重點排查規劃設計、管線質量、保護措施、維護運行監測、監督責任、應急預案和演練、基礎管理等7方面內容。

就地下管線安全問題，中國青年報記者采訪了多名專家，他們認為，城市管網建設“重地上、輕地下”已成頑疾，并且國家目前只有有關專業管線的法律，沒有管線綜合管理的法規，由此也埋下了許多安全隱患。

“是管線規劃問題更是企業管理不力”

“為什么不疏散群眾”、“為什么引起爆炸”、“為什么泄漏的原油會進入市政排水暗渠”、“是規劃的問題還是設計的問題”，對于“11·22”中石化黃濰輸油管線爆燃事故，國家安全監管總局局長楊棟梁在11月25日的事故調查組會議上連發15問的場景讓人記憶深刻，更喚起了人們對平日里不甚關注的地下管線的重視。

11月27日，中石化方面宣布，鑒于管道儲運公司黨委書記田以民、管道儲運分公司總經理錢建華在“11·22”事故中負有直接領導責任，中石化集團黨組決定二人停職檢查，并配合協助調查，根據調查結果再行處理。此外，從27日起啟動安全生產大檢查，全面排查各類管網隱患。

這起事故不僅造成了中石化現場維修人員傷亡，也給當地居民生活造成了諸多影響。從媒體報道得知，輸油管線緊挨著居民小區，事故發生后附近區域大面積停水、停電。對此，有人質疑，輸油管線鋪設位置是否存在問題？

“輸油管線是生產性質的，應該遠離居住區。”同濟大學建筑與城市規劃學院教授、全國抗震防災規劃審查委員會委員戴慎志對中國青年報記者說。他解釋，地下管線從用處上分，有生產型和生活型，像青島黃島的輸油管線是生產性質的。化工企業的氣體管線等都應當遠離生活居住區，“因為這些是容易引起燃燒爆炸的，應該有專用的管廊?！?/p>

青島方面早先也承認，管線情況非常復雜，在多年的城市建設中，輸油管線與市政管線交叉，不規范。

“根據行業規范，后建管道應當避讓先建管道?！蓖瑵髮W環境科學與工程學院市政工程系副教授李樹平說。根據城市室外排水設計規范，管線與管線之間也要有安全距離，“為防止管道之間出問題互相影響，工程規范要求管道之間必須要有水平凈距和垂直凈距，輸油管道與其他管線的水平凈距和垂直凈距分別是1.5米和0.25米，目前還不清楚黃島的輸油管線符不符合要求，需要看調查組的最終結論。”

李樹平認為，除了管線鋪設位置存在問題，在日常管理維護方面也要注意疏漏，“現在城市管線都有年頭了，一些城市管線已經使用了四五十年，老化和腐蝕的管線很多，所以日常維護和巡檢都需要格外用心才行?！?/p>

據報道，11月22日凌晨3點，青島中石化黃濰輸油管線即出現泄漏，但直到上午10點30分發生爆炸后，青島市政府層面才得知此事?！爸虚g相隔了7個小時，反映出企業應急方案有問題。”戴慎志告訴記者。

全國地下管線家底不清

“地下管線在咱們國家分兩大類：一是長輸管線，主要承擔省際、城市之間的能源、信息、資源等輸送功能；另外一類是我們常說的城市地下管線，主要承擔城市的能源、資源、信息溝通等保障，以及排澇、排污等功能?！敝袊鞘幸巹潊f會地下管線專業委員會專家委員會副主任、天津市勘察院副總工程師江貽芳告訴中國青年報記者。

“目前長輸油氣管道規劃是由中石油管道局和中石化管道局負責。”在江貽芳看來，由于歷史原因以及體制原因，城市缺少準確、完整的地下管線信息，業績考核主要基于經濟考核，使得我們對地下管線規劃重視程度不夠，無規劃、規劃缺乏可執行性、規劃監督缺失在城市里普遍存在。

為此，國家住建部門在2012年時提出要加強城市地下管線綜合管理，要求“各地開展城市地下管線普查?！?/p>

“城市地下管線信息化建設可以為城市規劃設計和建設提供必要支撐，可以為地下管線運行維護及城市管理提供參考依據，但前提是采集必要的數據，這就需要對地下管線進行普查?！苯O芳說，2005年《城市地下管線工程檔案管理辦法》實施之前，每年有10多個城市做地下管線普查，辦法出臺之后，每年有二三十個城市做普查。

為獲取參考依據，住建部門2011年時提供經費給江貽芳做國內地下管線的調查課題。江貽芳在2012年的調研顯示，2000年至2011年間，全國共有253個城市開展過城市地下管線普查工作?！暗侥壳盀橹?，地下管線家底不清的現狀在全國還是普遍存在的。”

2004年，上海有兩個區進行燃氣管道改造，由于資料不準確，管線埋設深度不達標。在施工過程中按照原來申報的埋設深度去挖掘，總是挖斷管道。于是，他們請江貽芳進行地下管線探測，幫助他們分析資料，摸清楚地下管線的深度和位置后，重新制定施工計劃。最后根據準確的資料，才完成了燃氣管道的改造。而造成這一事件的原因是之前的施工方沒有嚴格執行規劃部門的施工標準，施工圖紙與實際情況不一樣。

按照《城市地下管線工程檔案管理辦法》的規定，各地的城建檔案管理機構應當繪制城市地下管線綜合圖，建立城市地下管線信息系統，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管線。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構的城市并不多，“擁有城建檔案管理機構的城市首先是做過地線管線普查的，在253個做過普查的城市中，只有少數設立了城建檔案管理機構?！苯O芳告訴中國青年報記者。

不僅如此，即使設立了城建檔案館的城市，也還只是停留在“沒有把信息用活的初級階段”。這在江貽芳看來主要有兩方面原因。首先，當前的信息收集只是為了收集而收集，還沒有形成動態更新的機制，因為城建檔案管理機構是事業單位，不會主動去采集數據，而是等著企業主動上交；其次是，當前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業如果需要資料數據還需要花錢去購買。

“企業如果想鋪設管線，需要報規劃部門審批，建設方需要提供施工地域的地線管線資料，這些都是企業自己到城市各個部門去收集，去探測的。而現狀是，企業提供給規劃部門的數據不一定準確，規劃部門再根據這個不準確的數據給施工方指定空間位置，循環反復。由于很多數據有問題，給城市地下管線建設造成了消極影響?！币虼?，江貽芳建議城建部門建立信息共享平臺，讓企業能高效、低成本地獲取資料數據，避免一些企業圖省事、省錢偷偷施工。

出臺地下管線地方法規的省、市還很少

據了解，為了規范城市地下管線管理，合理利用地下空間資源，一些城市已經出臺專門針對地下管線的地方政令。

據《溫州商報》11月26日報道，24日，溫州市發生了一起因施工損壞燃氣管道的事故。報道說，“雖然事故影響的百戶居民家已經恢復正常供氣，但事故暴露出我市地下管線管理方面的混亂?！?/p>

當地住建委發言人稱，目前，城建檔案館是獲取地下管線情況的主要渠道，但很多管線存在底子不清、資料不全的問題。該市規劃局發言人則指出，還有一些工程開建之前未主動去城建檔案館查閱管線布局，而一些工程竣工后，施工單位也沒有主動提交資料?！碑數匾晃桓笔虚L表示，將立即開展市政工程安全大檢查，并初步確定年底前出臺《市政項目地下開挖管理意見》。

山東省其實在2009年就有一次完善該省地下管線政策法規以及避免重大事故發生的契機。

據2009年5月6日山東省人民政府辦公廳發布的《山東省人民政府辦公廳關于切實加強工業壓力管道和城市地下管線安全管理的緊急通知》得知，2009年4月30日，山東省淄博市第十一中學門口的地下工業用蒸汽管道補償器部位發生爆裂事故，由于正值學生放學時間，造成31人受傷，其中9人重傷的事故。

當時，山東省政府方面高度重視，并要求該省各市、縣（市、區）要立即組織有關部門和單位，對城市建成區內的工業壓力管道和地下管線（包括給水、排水、電力、燃氣、熱力、通訊、有線電視管線及其附屬設施）全面進行安全檢查。通知還提出“對使用年限超期或臨近安全使用壽命、存有較多安全隱患的工業壓力管道，各級政府、行業主管部門要督促產權單位抓緊籌集資金，實施更新改造。”

據記者了解，目前出臺了地下管線管理政令的有西安、杭州、昆明等城市?！肮芾項l例是一個地方性的法規，目前出臺這類法規的城市還很少?！崩ッ魇谐鞘械叵鹿芫€探測管理辦公室副主任解智強告訴中國青年報記者。

昆明在2013年3月1日施行了《昆明市城市地下管線管理條例》。在解智強看來，出臺該條例“主要是為了協調、統一、管理城市地下管線的信息，并采集、更新、規范城市地下管線建設，維護城市地下管線安全運行。”

“近些年，地下管線事故越來越多，中石化黃濰輸油管線爆燃事故最終的結果雖然還沒有出來，但影響已經是全國性的了。昆明市開了反思會，由建設廳主持?！苯庵菑娬f。

據江貽芳說，當前地下管線普查機構很多都是臨時性的，或者由編辦賦予已經存在的部門新的職能，但這都并非長久之計。與其他城市不同的是，昆明市城市地下管線探測管理辦公室是昆明市編辦為地下管線普查與搜集數據成立的專門機構。

“辦公室牽頭來摸底、查明地下管線，建立城市地下管線信息系統，昆明市為此投資了5000萬元專項資金，但比起管線建設的投入，這些投入微不足道。我們現在把這個資料用在城市建設、軌道交通前期工作上，起到了重要作用，投資成本早就收回來了。”解智強告訴記者。

據解智強介紹，住建部已出臺規定，到2015年前，建議全國所有地級以上城市都要進行地下管線普查，現在基本上每個城市都在做，但大城市可能慢一點，因為管線太多了，然后要搞信息平臺。

此前江貽芳提到企業如果要得到資料需要付費購買，據了解，昆明方面也是如此。解智強告訴記者，企業先要到我們這個地方來索取地下管線資料，在資料基礎上再做相應設計。如果是市場行為的話就要收費，市政建設則免費。但前提條件是建完管線必須把新數據交給我們。

對于記者提出的管理條例實施后效果如何的問題，解智強表示，“效果很好，在昆明市，很好地服務了城市的規劃建設”。

他的理解是，“通過信息平臺里面的數據，建立排水管線信息化模型，從規劃角度對地下排水的管線設計作出科學的決策和分析，將來會發揮長遠效果。”

地下管線缺少綜合管理部門

其實，對于城市地下管線問題，很多年前業界就討論過多次。由于城市地下管線新建、擴建和維修，道路經常被開膛破肚，這一現狀被業界比喻為“馬路拉鏈”。

而“馬路拉鏈”頻繁出現的原因，在江貽芳看來，是因為“政府缺少統一的監管協調部門，城市地下管線各自建設和管理?！币虼?，當時不少專家曾建議專門成立一個管理地下管線的機構。

相關報告顯示，當前管線的產權主體涉及幾十家單位。例如，城市地下有給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業和綜合管溝（廊）八大類管線。這些管線又分屬自來水公司、排水公司、燃氣公司、熱力公司、電信公司、電力公司、政府、部隊和各工礦企業等幾十個單位建設和管理。

另外，在管線建設過程中各環節的管理又分屬于不同的政府管理部門。如管線的規劃管理由城市規劃部門負責、管線建設的開工許可管理由城市建設部門負責、管線工程檔案管理由城建檔案管理部門負責。

“這種管理體制不一、專業需求不一帶來的問題主要表現就是溝通不夠和協調不到位，以及各管線檔案信息不共享。”江貽芳表示。

他說，以自來水為例，自來水管道歸自來水公司，那誰來約束自來水公司呢？如果自來水出問題，水利部會具體負責嗎？即使是水利部部分負責，那么水利部又會跟其他部門協調嗎？因此，他認為，各個專業部門應盡早打破部門條塊分割，建立一個對地下管線進行統一監管的機構，統籌城市地下空間和管線的管理。

除了產權主體和管理主體不同，投資主體不同也是導致城市地下管線無法統一規劃的原因。江貽芳說，一些國企在地方的投資計劃是按照公司要求的，并沒有和城市其他管線共同協調規劃。

由此，在管理機構不統一、職責不明晰的情況下，就容易出現安全管理的灰色區域。據記者了解，當前部分無單位管理和維修的管線，仍在運行使用。部分企業自建、自營管線因企業改制、滅失、遷移后，原權屬管線與城市公共運營的管線沒有并網和移交管理，致使在役管線缺乏維護和監管。

“一些工業廢棄管道沒有進行必要的安全處置。企業遷移改造后，埋設在原生產區域地下的工業管道，沒有進行有效的安全處置，成為潛伏在城市地下的‘定時炸彈’，隨時可能爆炸。濮陽地下廢棄天然氣管線爆炸事故、南京7·28地下化工管道爆炸事故等，都是企業搬遷后，原來的管道沒有人管造成的?！苯O芳說。

此外，一些國企也不愿意將自身管線資料給地方。給一些城市做過規劃設計的戴慎志告訴記者，石油管道鋪設以后，城市建設部門不知道它的位置。因為一些壟斷國企，往往有自己的特權，將資料保密不告訴地方城建部門，所以地方城建部門根本就不知道管線埋設在哪兒？

“這種情況我碰到過，地方政府向這些企業要資料的時候，他們不愿意告訴，這樣的話這些城市的建設部門就不知道這些管線埋設在哪兒？這種現象是普遍存在的，尤其是大型的、有壟斷性質的國有企業。按理說，這些企業應該服從地方的管理和安排。但這些企業非常強勢，當地市建部門往往難以干涉其行為。”戴慎志說。

應該更重視地下管線的規劃

除了沒有統一的管理和協調機構對地下管線進行管理以外，在江貽芳看來，地方政府“重地上、輕地下”的指導思想，還導致城市地下管線建設缺少詳細的規劃設計。

這一點從一些數據的缺失也能看出來，城市基礎設施建設占城市GDP的比重目前還沒有詳細全面的數據，戴慎志告訴記者，可以明確的是，“城市基礎設施建設應該包括地下管線的建設和維護。”

在戴慎志看來，盡管規劃界普遍重視地下管線和地下空間的建設，但決策部門大部分更關注地面上的，尤其是標志性的東西?！耙驗榈叵碌氖强床灰姷?，重視程度就弱一些，這是普遍存在的問題，在我們工作中會經常碰到這樣的事，很多政府行政官員都喜歡地面上的建筑，理由很簡單，因為這是看得見的政績?！?/p>

從上世紀90年代就開始從事地下管線規劃和探測工作的江貽芳，先后在北京市測繪設計研究院和天津勘察院工作。工作中，他的感受是，咨詢地下管線設計的多數是企業和施工方，地方政府咨詢地下管線規劃的并不多。令他印象深刻的是上海和天津，這兩個地方曾經委托他做過地下管線數據分析，而它們之所以找到他，是因為其一些地下管線出現了嚴重問題。

“現在政府監管做得并不到位，日常監管變成事后處置。這也是政府職能部門職責不清的表現。”江貽芳告訴記者。

由于當前地下管線產權不同，管理部門不同，不便于日常的管線巡檢和維護，戴慎志談到，現在已經到了必須重視地下管線問題的時候了！如何建立方便、安全的地下管線？戴慎志認為，應該搞城市管線共同溝，把一些管線集中布置在共同溝里，一來把地下空間充分利用起來，二來保障這些管線的安全。

“現在建設共同溝也有很多困難，因為現在道路底下已經埋設了很多管線，建設共同溝需要一定的時間，造價費用比單獨埋要貴一些。”江貽芳認為。

在戴慎志看來，當前修建共同溝難度大，除了造價高以外，更重要的是各個專業部門不愿意自己的權力受到限制，而是以造價高為理由進行拒絕。建立共同溝以后，管線將由共同溝管理部門統一管理，這些專業部門原來擁有的權力就受到限制，不能再任意出資動土搞施工，也就沒有了貪腐可能。

對此，江貽芳的設想是，可以效仿美國，由各個管線的產權主體成立一個共同溝公司，以管線的長度劃分比例，分別對應各自的股份，如果將來有收益的話，按股份來分紅。

“目前我們還可以搞一些簡易共同溝?！贝魃髦靖嬖V中國青年報記者，尤其是城市的生命線系統需要共同溝。供水的自來水管道、供應能源的電力、提供通訊的電信等，可以先建設簡易共同溝，這樣一來，無論是檢修還是抵抗災害都能發揮作用。

盡管對于共同溝建設的意見不同，但他們的共識是，地下管線的管理和規劃已經到了痛定思痛的時候了！