蹄疾而步穩(wěn)——寫在國務(wù)院再次取消和下放行政審批事項(xiàng)之際

社會(huì)對(duì)深化行政審批制度改革有著很迫切的期待。新一屆政府也把深化行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口與重要抓手。國務(wù)院快馬加鞭，持續(xù)推進(jìn)審批制度改革，2014年新春伊始公布的這批達(dá)70項(xiàng)，放出了全面深化改革元年繼續(xù)簡政放權(quán)的“當(dāng)頭炮”。這次取消和下放的行政審批事項(xiàng)有兩個(gè)鮮明的特征：一是突出了生產(chǎn)經(jīng)營這個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，二是含金量有所提高。繼續(xù)釋放企業(yè)主體活力，使市場在資源配置中起決定性作用，就必須把行政審批制度改革的重點(diǎn)放在生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。這批取消和下放的行政審批事項(xiàng)中，涉及企業(yè)主體設(shè)立、生產(chǎn)許可、經(jīng)營范圍、資本和資產(chǎn)處置等與企業(yè)發(fā)展息息相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有48項(xiàng)（含子項(xiàng)）。相對(duì)于數(shù)量，社會(huì)各界更關(guān)心取消和下放行政審批事項(xiàng)的質(zhì)量。在這批取消和下放的行政事項(xiàng)中，＂含金量＂比較高的有：工業(yè)與信息化部的基礎(chǔ)電信和跨地區(qū)增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證備案核準(zhǔn)（取消）、交通運(yùn)輸部的省際普通貨物水路運(yùn)輸許可（下放）、民航局的國內(nèi)通用航空企業(yè)承擔(dān)境外通用航空業(yè)務(wù)審批（取消），這些事項(xiàng)，社會(huì)關(guān)注度比較高，申報(bào)量和審批量都比較大，取消和下放后受益面較廣。

由此來看，行政審批制度改革已經(jīng)是持續(xù)的改革行動(dòng)。為完成既定的改革目標(biāo)，我們還有一段艱難的改革歷程，“蹄疾而步穩(wěn)”是我們的理性選擇。

一、 行政審批制度改革任重道遠(yuǎn)，不能不急。

新一屆政府一年間取消和下放行政審批事項(xiàng)已達(dá)取消和下放目標(biāo)的一半，體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院推進(jìn)審批制度改革的堅(jiān)強(qiáng)決心和各部門落實(shí)中央改革決策的較高執(zhí)行力。俗話說，行百里，半九十。從嚴(yán)格意義講，目前還沒有完成一半改革任務(wù)。我們更應(yīng)該看到，改革越是深入，涉及的行政審批項(xiàng)目的“含金量”越高，觸及的利益越深，遇到的改革阻力越大。所以說，行政審批制度改革已經(jīng)到了逆水行舟、不進(jìn)則退的關(guān)口。凝聚改革合力、弱化改革阻力，繼續(xù)推進(jìn)取消和下放行政審批事項(xiàng)，依然是當(dāng)務(wù)之急。

取消和下放行政審批事項(xiàng)只是行政審批制度改革的基礎(chǔ)性工作，屬于清理行政審批事項(xiàng)層次。完整意義上行政審批制度改革至少包括清理行政審批事項(xiàng)、科學(xué)配置行政審批權(quán)、優(yōu)化審批流程、創(chuàng)新審批方式四項(xiàng)基本內(nèi)容。取消和下放行政審批事項(xiàng)涉及做什么，其余三項(xiàng)涉及如何做。只有將前者做到位，后者才有科學(xué)基礎(chǔ)。如果長期久拖不決，公開透明、便民高效的行政審批便無從建立。根據(jù)十八屆三中全會(huì)部署，行政審批事項(xiàng)“負(fù)面清單”管理制度最終要取代傳統(tǒng)的行政審批制度。從傳統(tǒng)的行政審批方式到審批清單之外的事項(xiàng)都由市場主體依法自行決定，這將是“化蛹為蝶”般的提升與飛越。到2020年只有七年時(shí)間，時(shí)不我待，行政審批制度改革不得不快馬揚(yáng)鞭，牽引政府職能的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，要?jiǎng)?chuàng)造條件，為社會(huì)公眾提供說得上話、插得上手的參與改革、推動(dòng)改革的機(jī)會(huì)。知屋漏者在檐下。哪些行政審批事項(xiàng)最應(yīng)該取消，企業(yè)最清楚，老百姓最明白。切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)公眾在行政審批制度改革中的主動(dòng)性，更好地依靠社會(huì)力量直接推動(dòng)改革，已迫在眉睫。取消與下放行政審批事項(xiàng)前，應(yīng)有社會(huì)參與的意見。每一批取消和下放行政審批事項(xiàng)后，應(yīng)向社會(huì)公開，讓群眾評(píng)價(jià)。

二、 為增進(jìn)行政審批制度改革實(shí)效，步子要穩(wěn)

最能推動(dòng)改革的是改革本身切實(shí)取得實(shí)效。為增進(jìn)行政審批制度改革實(shí)效，必須正視三個(gè)方面的問題：

首先，一方面取消和下放行政審批項(xiàng)目，另一方面要切實(shí)提升監(jiān)管能力。長期以來，我們更習(xí)慣于以審批代監(jiān)管，對(duì)如何加強(qiáng)事中事后監(jiān)管還不熟悉，加強(qiáng)監(jiān)管，說起來容易，做起來難。改革實(shí)踐一旦出現(xiàn)放管脫節(jié)情況，審批制度改革欲速則不達(dá)，甚至?xí)霈F(xiàn)逆流。簡政放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管是行政審批制度改革的一體兩翼，不能偏廢。目前，對(duì)部門來說，取消和下放行政審批事項(xiàng)已成硬任務(wù)，如何加強(qiáng)監(jiān)管依然停留在提要求層次。下一步應(yīng)將加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，做為改革硬任務(wù)落地生根。

其次，在社會(huì)組織發(fā)育不充分不完善狀態(tài)下，既要積極又要慎重對(duì)待社會(huì)組織對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的承接。嚴(yán)格意義上講，社會(huì)組織并不能直接承接政府轉(zhuǎn)移出去的行政審批職能。應(yīng)該是先取消政府相關(guān)的行政審批事項(xiàng)，然后再由政府將適宜由社會(huì)組織辦理的事項(xiàng)委托出去。目前社會(huì)組織發(fā)育不完善，一旦出現(xiàn)社會(huì)組織“二政府”狀況，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督較對(duì)政府部門的監(jiān)督難度其實(shí)更大。“磨刀不誤砍柴工”，一方面要積極培育發(fā)展社會(huì)組織，另一方面也要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織承接政府交付事項(xiàng)的監(jiān)管。當(dāng)然，必須指出的是，還要避免走極端，避免以社會(huì)組織發(fā)育不成熟為由，把本應(yīng)該取消后由社會(huì)組織承接的事項(xiàng)下放到本系統(tǒng)。

三是，正確處理依法行政與科學(xué)行政之間的關(guān)系。公共行政具有合理與合法雙重屬性。合理，不合法，行而不遠(yuǎn)。合法，不合理，難以持久。合理屬性，要求科學(xué)行政。合法屬性，要求依法行政。其實(shí)，科學(xué)行政與依法行政最終應(yīng)統(tǒng)一于效能行政。科學(xué)行政必然要求職能科學(xué)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，方式科學(xué)。依法行政必然要求職權(quán)法定、行為法定、程序法定、責(zé)任法定。在中國依法行政的今天，行政審批事項(xiàng)多是依照法律設(shè)定的。但一些行政審批事項(xiàng)今天已經(jīng)喪失了存在之合理性。于是出現(xiàn)了依法行政與科學(xué)行政之間的矛盾。怎么辦？首先，堅(jiān)持科學(xué)行政優(yōu)先原則，框定取消與下放的行政審批事項(xiàng)。其次，提請(qǐng)全國人大及其常委會(huì)修改相關(guān)法律后，再對(duì)社會(huì)公布。就地方政府來說，啟動(dòng)法律修改主動(dòng)權(quán)更小一些。有些地方政府在梳理行政審批事項(xiàng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)一些事項(xiàng)雖已失去存在意義，但有法律依據(jù)。這類問題，應(yīng)有良策加以解決。

（宋世明 國家行政學(xué)院教授、博導(dǎo)）