財政部專家談環境稅：有人聽到加稅就跳腳罵娘

改革開放以來，我國較早已有“避免重走發達經濟體先污染后治理的老路”的認識，由最高決策層明確提出了建設資源節約型、環境友好型的“兩型社會”方針，并提升到統領全局的“全面、協調、可持續”的科學發展觀，以及黨的十八大以來“五位一體”建設生態文明的“國家治理現代化”的治國理念。但面對當前現實我們不得不承認，迄今為止我們并沒有走通“避免先污染后治理”之路。2013年以來，動輒打擊大半個中國的霧霾已經帶有環境危機的特征，成為經濟社會生活的現實威脅，亟待化解。

環境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度因素

正視環境危機挑戰，一方面需要清醒地認識到，我國消除霧霾危害還需待以時日，因為要在“先污染后治理”的既成事實軌道上來解決問題，已經不可能一蹴而就；另一方面，必須高度重視，正確樹立中長期減排治污的可行思路與務實的方案框架。

對癥才能下藥，我國霧霾等污染問題愈演愈烈的成因到底是什么？對此固然還需要展開大量的科研工作，但目前已形成了如下的基本判斷，即這明顯與我國具體國情中的如下幾個要點息息相關：其一，近95%的人口聚居于僅占約42%國土面積的“瑗琿—騰沖線”(亦稱“胡煥庸線”)之東南方，能源消耗、環境污染壓力呈現“半壁壓強型”；其二，我國基礎能源主要依靠國內儲量豐富的煤炭——隨著近年來燃油國內供給明顯不足，以及水電、核電、風電、太陽能電發展所遇到的各自制約，目前全國電力供應中，約80%是燒煤發出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應十分突出；其三，在前幾十年的特定發展階段，我國形成了以重化工業支撐的超常規、粗放式、外延型快速發展模式，單位GDP產出中的能源消耗系數相當高，污染因素集中度高，而且不能有效化解。

特別需要指出的是，除了上述基本不可選擇的國情因素，環境問題的產生還有制度方面的因素。具體來講，我國目前環境問題產生的一個重大原因，來自于煤、電、油等能源耗用相關制度的缺陷，這些缺陷導致了資源粗放、低效耗用的狀態，最終惡化了大氣、水源水流等生態環境。比如：我國一般商品比價關系和價格形成機制已基本實現了市場化，但在基礎能源這一國民經濟的命脈層面，在“從煤到電”(又會傳導到千千萬萬產品)的產業鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關系與價格形成機制的扭曲，非市場化狀態和由此產生的“無處不打點”的分配紊亂局面，助長著粗放式、揮霍式、與節能降耗背道而馳的增長狀態和消費習慣，社會中的主體幾乎誰也不真正把節電、節水當回事。而節電、節水，在我國實際上就是節煤降污，就是抑制和減少霧霾。

面對這種制度層面的問題，筆者呼吁，下一階段極有必要從資源稅改革切入，逼迫電力價格和電力部門系統化改革，進而引發地方稅體系和分稅制制度建設來助益新一輪稅、價、財聯動改革。這一主題，其實過去已被方方面面所關注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開天窗說亮話”式的正面審視，亟待在“配套改革”的概念上形成“路線圖與時間表”式的可行方案設計。

形成以經濟手段為主的長效機制來化解“兩大悖反”

我國現實生活中存在兩大悖反現象：一方面，官方反復強調科學發展、包容性、可持續增長，但實際進展卻在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，因此，形成以經濟手段為主的，與煤、電相關的節能降耗長效機制的改革，總是一拖再拖；另一方面，公眾對環境惡化、霧霾打擊等問題雖然日趨“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環境稅等改革，又會因其“加稅”特征引發一片反對聲浪，甚至有人跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關系的經濟調節方式。上述這種政府、民眾的兩大悖反狀態，導致“科學發展”“生態文明”遲遲難以落地，必須依靠著眼全局、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全的改革設計，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解。

從現實來看，在節能降耗方面，以政府行政手段為主的選擇式“關、停、并、轉”雖然仍被反復強調，但其操作空間有限，僅適合為數不多的大型企業；以法規劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上可以用來規范中小企業，但若以此為主來操作，一定會產生為數眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發生事與愿違的種種扭曲和不公。真正可靠的轉型升級出路和可充當主力的調控長效機制，是通過改革，以經濟手段為主，在公平競爭中讓市場力量充分發揮優勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產能擠出去，進而引出一個綠色、低碳、可持續的經濟社會發展的“升級版”。

相關配套改革的一個關鍵和兩個要領

新一輪“稅、價、財聯動”配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間窗口，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭領域的改革。這新一輪“稅、價、財聯動”配套改革，會通過理順我國基礎能源比價關系和“沖破利益固化藩籬”，使資源、能源價格的形成順應市場供求，促使全中國現已達6000萬個以上的市場主體(含微型企業和個體工商戶)和近14億居民，從自身的經濟利益出發，根據市場信號和政策參數“內生地”、積極主動地節能降耗，企業會千方百計開發有利于節能降耗的工藝、技術和產品，家庭和個人會注重低碳化生活，各方合力形成可持續的轉型發展，促使國民經濟與整個社會走上一條越走越寬的綠色、低碳新路。

此時，政府可做、應做之事，主要在于把握好兩個要領：第一是掌握力度，在配套改革中使大多數企業在比價關系變化時，經過努力可以繼續發展，少數企業被淘汰出局——可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是應被淘汰的“落后、過剩產能”；第二是當比價關系變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調整消費習慣，趨向于低碳化生活。總體上，如掌握好上述關鍵內容和兩大要領，這個“稅、價、財聯動”改革就可望成功。

(作者賈康 系財政部財政科學研究所所長）