新預算法解讀：促進預算公開透明 加強審查監督

歷經四次審議，十二屆全國人大常委會第十次會議今天表決通過了全國人大常委會關于修改預算法的決定，將于2015年1月1日起施行。至此，預算法在出臺20年后，終于完成了首次修改。

四次審議完成法律修改

預算法素有“經濟憲法”之稱，其重要性由此可見一斑。

1994年3月22日，八屆全國人大二次會議通過了預算法。該法于1995年1月1日起施行。

預算法自實施以來，對于規范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調控，促進經濟社會發展發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟體制和公共財政體制的建立和完善，現行預算法已不能完全適應形勢發展要求，有必要修改完善。

2011年11月，國務院常務會議討論通過了預算法修正案草案，并于當年12月提交全國人大常委會進行了初次審議。2012年6月，預算法修正案草案被提請進行二次審議。隨后，草案通過中國人大網向社會公開征求意見，引起公眾廣泛關注，征集到大量的修改意見。

2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議對預算法修正案草案進行了三審。全國人大常委會組成人員普遍認為，草案三審稿體現了黨的十八大和十八屆三中全會精神，回應了社會關切，修改得較好，同時對一些問題提出了進一步修改完善的意見。會后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法制工作委員會就加強基層人大對預算的審查監督等問題到北京、浙江調研，在北京召開座談會聽取部分地方人大的同志對草案的意見，并就草案的主要問題與全國人大財政經濟委員會、全國人大常委會預算工作委員會、國務院法制辦公室、財政部交換意見，共同研究。隨著不斷修改完善，預算法修正案草案也日臻成熟。

值得一提的是，在草案提請第四次審議之前，2014年8月11日至12日，全國人大常委會法工委召開會議，邀請全國人大代表、專家學者、中央有關部門、地方人大和財政部門等方面的代表，就修正案草案主要修改內容的可行性、出臺時機、實施后的社會效果及實施中可能出現的問題進行論證評估。總的評價是：草案體現了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神，與財稅體制改革總體方案銜接較好，有利于增強預算的完整性、科學性和透明度，規范預算執行，強化政府債務管理，加強預算審查監督。各項規定符合實際，具體、明確、可行，是一部比較成熟的法律案。有的會議代表還對草案提出了一些具體修改意見，全國人大法律委員會進行了認真研究，對有的意見予以采納。

增加了預算公開透明度

財政預算公開，對于保障群眾對財政預算的知情權、參與權和監督權，具有重要的意義。在預算法修改過程中，如何增加預算的透明度，管好政府的“錢袋子”一直是社會公眾十分關注的焦點。

修改后的預算法將“建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”寫進了總則。

為了做到預算公開、透明，修改后的預算法細化了相關規定。法律明確，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后的二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。”“經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”前述規定的公開事項，涉及國家秘密的除外。

這些規定，對于促進預算公開，增強預算透明度無疑具有重要意義。

加強對預算的審查監督

此次預算法修改加強了人大對預算的審查監督。

為了讓代表更好地看明白預算報告，此次預算法修改在實踐的基礎上，對預算編制提出了細化的要求。與此同時，強化了人大對預算的初步審查制度，如，增加規定：人大有關專門委員會的初步審查意見和常委會有關工作機構的研究意見，以及政府財政部門對上述意見反饋的處理情況報告，應當印發本級人民代表大會代表。修改后的法律還注意在預算審查監督過程中發揮基層人大的作用，密切代表和人民群眾的聯系。修改后的預算法增加了一條規定：縣、自治縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議審查預算草案前，應當采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。

此外，對于人大在審議預算草案及其報告、預算執行情況的報告時應重點審查哪些內容，修改后的預算法也作出了詳細規定。

嚴格規范地方政府債務

修改后的預算法進一步規范了地方政府債務管理的有關問題。

在預算法修正案草案的審議過程中，有的常委委員提出，預算法對地方債務的規定，應當從有利于防范地方政府債務風險的角度出發，從嚴、從緊管理，嚴格規范。

為此，修改后的預算法對地方政府債務問題作出明確規定：明確舉債主體，為經國務院批準的省、自治區、直轄市；對舉債的方式、用途、償債資金等作出規定；明確債務規模和管理方式；明確地方政府不得在法律規定之外以其他任何方式舉借債務，以及為他人債務提供擔保；對違法舉債或者為他人提供擔保的，規定相應的法律責任。

此外，法律明確了地方政府舉債只能用于公益性資本支出。明確政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按照基金項目編制；國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。法律還規定，國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。

完善財政轉移支付制度

修改后的預算法對財政轉移支付制度作出明確規定。

法律規定，國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。

法律還規定，按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外。記者朱磊