四中全會勾勒出法治反腐藍圖

●依法治國與依法反腐是一個相連貫的問題,依法反腐是依法治國的重要組成部分

●黨的十八屆四中全會公報從四個方面搭建起制約權力、規范權力運行的基本框架

●反腐需要通過一系列法律制度的設計并不斷完善,黨已找到了一條制度反腐新路

10月25日,十八屆中央紀委四次全會在北京舉行。在反腐工作日益受到關注的大背景下,此次會議具有特別的意味。

黨的十八屆四中全會提出,全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。在接受《法制日報》記者采訪的業內專家看來,以依法治國為主題的黨的十八屆四中全會的勝利召開,對反腐工作進一步朝著法治化、制度化方向邁進,具有十分積極而深遠的意義。

依法治國是依法反腐的重要基礎

黨的十八屆四中全會審議并通過中共中央紀律檢查委員會關于李東生、蔣潔敏、王永春、李春城、萬慶良嚴重違紀問題審查報告,審議并通過中共中央軍事委員會紀律檢查委員會關于楊金山嚴重違紀問題審查報告,確認中央政治局之前作出的給予李東生、蔣潔敏、楊金山、王永春、李春城、萬慶良開除黨籍的處分。

10月21日,黨的十八屆四中全會召開第二天,中央紀委監察部網站先后發布三條官員“出事”的消息,分別是:昆明市委常委、常務副市長李喜接受組織調查,湖北省政協原常委、省政協經濟委員會原副主任梅祖恩和湖北省國資委原黨委委員、副主任王侃被開除黨籍。隨后,廣東省紀委監察廳網站又發布消息稱,深圳市委常委、政法委書記蔣尊玉因涉嫌嚴重違紀問題,正在接受組織調查。

黨的十八大以來,越來越多的人已經習慣了反腐工作的快節奏。在相關部門查辦的涉腐案件中,被調查的省部級以上官員為數不少,級別較低的腐敗官員則數量更多,“拍蠅打虎”日益成為反腐新常態。黨的十八屆四中全會公報中的多項表述,則被認為是給依法反腐打下更為堅實的基礎。

“依法治國概念本身就是強調我們要通過法治的手段來治理國家,換句話說,公共權力的行使必須要依法進行,權力必須在法律的軌道上運行。因為依法治國就是強調公共權力必須首先按照法律法規來行使。我們反腐、防腐制度措施的制定都是為了規范公共權力。”國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家對《法制日報》記者說,“依法治國可以說是反腐的重要工具,它規定和規范公共權力,并對這種權利進行制約和監督。”

黨的十八屆四中全會提出,堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。

“由此可見,我們把反對權力腐敗提升到了憲法高度,憲法就是限制約束和監督公共權力的。從憲法層面來看就是對公共權力的約束和監督。依靠憲法原則和憲法的價值來運行,這是依法反腐的一個重要基礎。”竹立家說。

中央黨校教授辛鳴告訴《法制日報》記者,依法治國的大環境形成之后,能夠更有力地推進依法反腐態勢的形成,對于我們依照法律法規反對腐敗自然水到渠成。依法治國與依法反腐是一個相連貫的問題,依法反腐是依法治國重要組成部分。

依法反腐核心在于依法制約權力

黨的十八屆四中全會召開前,河北省廊坊市中級人民法院一審開庭審理國家發展和改革委員會原副主任、國家能源局原局長劉鐵男受賄案。

根據檢察機關指控,劉鐵男于2002年至2012年間,利用其擔任國家計委產業發展司司長、國家發改委工業司司長、國家發改委副主任等職務上的便利,為山東南山集團有限公司宋作文等人在項目審批、設立汽車4S店等方面謀取利益,單獨或與其子劉德成共同非法收受上述人員給予的財物,價值共計3558.3592萬元。

在法庭上,劉鐵男作最后陳述時痛哭流涕,感嘆自己“怎么會墮落成這樣”。

此前,有媒體報道稱,“劉鐵男涉嫌受賄主要利用其手中的項目審批權力”。

“權力腐敗實際上就是權力沒有依法運行。”竹立家說,過去我們講反腐,主要指的是在權力運行過程中進行反腐；現在,我們將反腐提高到了一個更高的層次,那就是權力決策層面的反腐,因為決策權層面如果不按法律程序進行,將成為腐敗的滋生地。從一系列腐敗案件來看,腐敗現象不光出現在權力運行過程中,也存在于在權力的決策層面,權力決策層面的腐敗甚至更嚴重,這些腐敗對公共資源、社會穩定、人民群眾利益、黨的形象等危害更大。

劉鐵男“落馬”后,國家能源局的多名工作人員相繼被帶走。廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強在接受媒體采訪時表示,能源項目屬于資本密集型領域,投資數額一般都很大,動輒數百億元。同時,全國的項目太多,而負責審批的主要是幾個人,權力比較集中。

記者注意到,在黨的十八屆四中全會公報中,有大量關于規范權力和制約權力的表述,如,“健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”；“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力,把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容”等。

竹立家認為,黨的十八屆四中全會公報從四個方面搭建起制約權力、規范權力運行的基本框架,對于依法反腐具有十分重大的意義:

全面性。四中全會對于依法治國的強調為法治中國建設設計了的一個宏大藍圖,藍圖中特別強調“三位一體”,即“黨的領導,依法治國,人民民主”相統一。藍圖的中心點就是約束、制約、監督權力,為使人民民主可以真正參與進來,進行權力的監督和制約、遏制腐敗現象而構建出的全面藍圖。從法律層面提到法制建設,設計到由上到下的一系列法律和相關司法體制改革以及法律教育的方方面面。

升級版。依憲治國是依法治國的升級版,首次把依法治國界定為依憲治國,把依法執政界定為依憲執政,將權力的制約和監督、把人民群眾的參與過程提高到憲法層次,將黨的執政權和憲法之間的相互關系都涵蓋進來。同時,全會還要求任何團體、個人必須在憲法的原則下進行,這樣比較好地解決了腐敗現象通常表現出來的權大于法、人大于法等問題。

人民性。人民民主和依法治國是相互聯系、相互統一的。全會公報通篇所談到的各項改革,都強調人民參與,將人民民主與依法治國有效結合起來,形成了比較完整的理論標準。在各項改革中幾乎都強調了人民參與,人民民主是依法治國的基礎,因此在執行和實行依法治國時,就會有人民民主的保障,腐敗現象和腐敗行為也會受到人民的監督。

實踐性。全會公報特別突出實踐性和具體性,過去談到的原則和理論上的問題,必須要投入到實踐中去。關于法制建設,已經開始從有法可依進入到有法必依的階段,可以說,公報對于整個法律監督過程說的很細,可操作性比較強,對于反腐工作有著重要的具體指導意義。

“對于反腐工作而言,無論是依法決策還是依法行政,都是權力約束和監督過程的重要組成部分。從理念上講,就是說權力必須在憲法和法律的框架下運行。”竹立家說。

中央黨校教授林喆認為,目前不能抽象地看反腐,反腐過程涉及的都是一些具體問題,也會隨著具體問題的解決迎刃而解,其中一個關鍵點就在于,權力不能太集中。隨著對權力不斷進行分化、制約,將使腐敗問題一步步得到解決。

從運動反腐到制度反腐不斷前行

回顧歷史可以清晰地看出,我們黨對于反腐敗的堅決態度和有力舉措是一以貫之的,反腐倡廉堪稱是治國理政的生命線。同時,我們黨多年反腐工作所取得的輝煌成績,又清晰地呈現出從運動反腐向制度反腐的前進軌跡。

“無論是在幼年時期還是在執政時期,黨始終把反腐敗作為一項重要工作。探尋如何更好地將反腐敗與不同時期的工作重心相結合,是我們黨始終不渝的努力目標,在今天也是如此。”林喆說。

1937年8月,國共兩黨即將進行第二次合作,一大批黨員干部就要到“白區”去工作。在這個重大的歷史時刻,朱德同志強調,要加強教育,提高認識,突破酒色財氣和富貴功名的難關。第二次國共合作開始還不到兩個月時,毛澤東同志在延安黨的活動分子會議上告誡黨的干部,要警惕國民黨施行的“升官發財酒色逸樂”的引誘。

在新中國成立伊始,第一代領導人對反腐仍然保持著高度清醒的頭腦。

“毛澤東同志是極了解中國社會的。他清醒地看到,管理這樣一個分散于遼闊疆土之上、尚處貧窮的人群,要引導他們走向富裕之路,其工程建構是何等的巨大且艱難。因此,毛澤東選擇了所有權公有制和計劃經濟體制這樣的管理形式,但是他也意識到了問題的另一面,要保證權力高度集中的國家管理系統有序地快速運轉,就必須純潔和疏通權力運行的每一環節,使之不受阻礙。”林喆說,在毛澤東時代,我們黨基本上采取的是這樣一系列運動式的方式來反腐敗。

鄧小平同志在倡導改革開放的同時,也從宏觀上明確了反腐敗工作的指導思想。他指出,“打擊經濟犯罪活動,我們說不搞運動,但是我們一定要說,這是一個長期的經常的斗爭”。“在整個改革開放過程中都要反腐敗”。根據這個長期性戰略思想,黨和國家一方面致力于長期性的法制、制度的改革和建設,一方面集中力量打擊突出犯罪活動,遏制腐敗現象發展蔓延勢頭,不斷取得階段性成果。

2002年11月,黨的十六大召開,確立了“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉工作方針,懲治與預防腐敗的關系更加明確。學界有觀點認為,以黨的十六大召開為標志,黨和國家真正進入了制度反腐的階段。

2004年是反腐敗力度較大的一年。

“在這一年當中,中央陸續出臺了一系列重要舉措:首先是加強和改進了國有企業反腐倡廉的工作；其次是中紀委統一管理了派駐機構；第三是頒布了兩個條例,既《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨內監督條例》,此外還發出了《關于堅決制止借兩個條例學習培訓之名搞不正之風的通知》。”林喆說。

到2005年,反腐工作開始進入依靠制度體系反腐敗階段。2005年1月3日,中央頒布《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》,確立標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針,作出建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的戰略決策,提出拓展從源頭上防治腐敗工作領域的要求。

“從黨的十六大提出十六字方針開始,再到《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》中提出‘以教育為基礎,以制度為關鍵,以監督為保障’,然后就是黨的十七大提出‘讓權力在陽光下運行’——可以看出,我們黨已經找到了一條制度反腐新路。”林喆說,我們現在提到的反腐主要就是制度反腐,反腐需要通過一系列法律制度的設計并不斷完善。

反腐法治化道路前景充滿光明

數據表明,黨的十八大以來,反腐工作體現出了極高的效率。

據統計,從2012年12月截至2014年7月31日10時,在被中央紀委監察部網站通報涉嫌違法違紀的官員中,廳局級以上干部至少有314名。

之后,在2014年8月11日,中央紀委監察部網站發布了10條案件查處信息,其中9人是廳級干部,創下一個新紀錄。

對于近來官場“地震”頻發的山西省而言,一周內三名省委常委和一名副省長的“落馬”,讓山西省成為黨的十八大之后落馬“老虎”最為集中的地區。

被外界稱為“天下第一司”的國家發改委價格司,目前還保留一名巡視員和一名副巡視員兩名司局級領導。就在今年上半年,同處一個地點辦公的國家能源局同樣有多名業務部門負責人因腐敗被替換。

“我認為,針對反腐規律來說,對于現有反腐現象和腐敗問題,在治標方面已經取得了十分明顯的階段性成果。下一階段的主要任務是,如何在進一步加強反腐治標的同時把治本的思路和舉措進一步體現出來,治標與治本共同推進,真正使腐敗徹底被消除掉,在這方面還應該有一系列的制度安排。”辛鳴說。

辛鳴認為,現在有一種錯誤的觀點,認為當前的反腐工作帶有運動色彩。我們一定不要把治標和治本割裂開來,因為反腐治標是為治本打下堅實的基礎,也是為我們形成反腐治本的制度和法律積累經驗。制度和法律不會憑空而來,也不能閉門造車,必須要在反腐實踐中逐步積累和成熟。

“還有人說我們有一些治標的反腐行為不是依法反腐,只有到了治本階段才是依法反腐。可以說,我們的反腐工作從治標到治本,都是在按照依法反腐的思路向前推進,讓依法反腐越來越成熟,越來越規范,越來越深入。”辛鳴說,曾有人擔心反腐敗會影響經濟的發展、會挫傷黨員干部的積極性,但是,一年多來的實踐表明,反腐敗給中國社會帶來的是正能量而不是相反；反腐敗重塑了政黨形象而不是相反；反腐敗保護了黨員干部而不是相反；反腐敗讓經濟社會發展更健康而不是相反。

在反腐敗法暫時還沒有問世的狀況下,林喆認為,“可以先考慮制定兩部規范性文件,結合我國當前的反腐體制,也能在一定程度上發揮反腐敗法的作用。”林喆說,這兩部規范性文件的名稱可以定為“國家公職人員行為道德典”和“國家公職人員腐敗犯罪懲治條例”。

關于文件的落實也是十分重要的方面。“我們現在能管住干部的主要是兩個規定,《黨政領導干部收入申報規定》和《黨政領導干部考核暫行規定》。不過,多年來,很少有貪官是通過這兩部規定被查出來的。因此,在落實相關條例規定時,要增加審核、公示、考核、懲治等環節。”林喆說。

竹立家認為,依法反腐的一大關鍵就在于有法必依。“要發揮憲法、法律對黨員行為、社會行為、個人行為的規范問題和指導作用。全會公報不但給我們制定了路線圖,還給予我們具體落實的辦法。當然,在未來幾年,我們要面對的反腐最根本的問題,就是將一系列的部署落到實處,使法治中國建設真正成為現實,使人民的安全指數、幸福指數、福利指數大幅度提高。總而言之,就是落實,落實再落實”。

“通過進一步完善制度、法律來強化反腐工作的方向已經十分清晰和明確。當前不斷強調和突出的依法依規從嚴治黨本身也是屬于依法反腐的范圍。今年5月出臺的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》表明,許多和反腐有關的法律制度設計都將會逐步成型。”辛鳴說。(本報記者杜曉本報實習生王菁)