深化改革需良法善治開路斷后 法治經(jīng)濟(jì)長路漫漫

深化改革需良法善治“開路”“斷后”

法治引領(lǐng)、保障財稅社保國企等改革進(jìn)入“深水區(qū)”

□記者 趙婧 李唐寧 北京報道 來源：經(jīng)濟(jì)參考報

改革開放至今，財稅改革、社保改革、國企改革等多領(lǐng)域全方位的改革早已步入“深水區(qū)”，挑戰(zhàn)嚴(yán)峻、任務(wù)繁重。日前閉幕的十八屆四中全會公報全面系統(tǒng)地闡述了依法治國的理念，令人振奮。

接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪的多位專家認(rèn)為，依法治國起到了為改革披荊斬棘的“開路”作用和確保改革不迷失方向的“斷后”作用，是中國全面深化改革的引領(lǐng)和保障力量。

引領(lǐng)立法和改革決策相銜接

十八屆四中全會公報提出，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。公報還指出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話中指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。多位專家認(rèn)為，在包括財稅、社保、國企改革等多個領(lǐng)域的全面改革過程中，都應(yīng)發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。

北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示：“法律是治國之重器，良法是善治的前提。改革步入深水區(qū)，很多時候如果不先有法，改革很難進(jìn)行下去，所以，沒有法律的要立法，有法律的如果不適應(yīng)，該修改的要修改，該廢止的要廢止。”

“改革的精神如果和現(xiàn)行法律相沖突，就應(yīng)先修訂法律，這就是法治的引領(lǐng)作用。”中國政法大學(xué)財稅金融法研究所副所長施正文說。

作為深化改革的重要一環(huán)，此輪財稅改革圍繞著“立法先行”的原則展開。劉劍文表示，8月份預(yù)算法四審?fù)ㄟ^，修改后的新預(yù)算法圍繞著規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算硬約束，確定全面、規(guī)范、公開、透明的預(yù)算制度，引領(lǐng)著整個預(yù)算制度改革。

除預(yù)算法外，房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作、環(huán)境保護(hù)稅立法工作和稅收征管法修訂等也將是下一階段財稅改革的重點工作。

“房地產(chǎn)稅改革最初是由上海重慶開展試點，這就不是于法有據(jù)。十八屆三中全會非常明確地規(guī)定要加快房地產(chǎn)稅立法，適時推進(jìn)改革。先立法、后改革，這樣推出的房地產(chǎn)稅方案就會更科學(xué)，社會認(rèn)同度更高。”施正文說。

多位專家表示，過去有一種觀念，如果先立法后改革的話，立法似乎會阻礙改革，所以我們并沒有看到法律對改革的引領(lǐng)、推動作用。

“我們以前認(rèn)為改革就是突破現(xiàn)行法律，在改革初期，很多改革的實施沒有通過修訂法律。這就是沒有正確認(rèn)識法治和改革的關(guān)系。”施正文說：“我們以前認(rèn)為法治重在事后作用，認(rèn)為法律主要就是出了問題后的制裁。現(xiàn)在應(yīng)該讓法律更多地發(fā)揮事先引領(lǐng)、事中規(guī)范的作用。”

保障在法律框架下進(jìn)行改革

全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。十八屆四中全會公報提出，加強重點領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯。

專家認(rèn)為，現(xiàn)代國家治理最本質(zhì)的要求就是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。一切科學(xué)的治國理念和改革措施都需要健全的法治提供保障。

“四中全會提出要建立法治國家，如果不在法治的框架下進(jìn)行，改革就有可能迷失方向，過去給我們的教訓(xùn)是很深刻的。”劉劍文說，通過法律保障改革的實施，就是說在法律的框架下進(jìn)行改革的方案可以很好地貫徹落實，不會迷失方向，不會在實施過程中夭折或變味。以財稅改革為例，應(yīng)該堅持財政法定、稅收法定，保障納稅人權(quán)利、規(guī)范政府權(quán)力，這體現(xiàn)了法律保障改革。

中央財經(jīng)大學(xué)社會保障系主任褚福靈在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時稱：“四中全會的召開，會加快社會保障領(lǐng)域立法，為社保改革提供保障。”

褚福靈稱，社保領(lǐng)域相關(guān)配套條例有幾十項，有些已經(jīng)出臺，如個人權(quán)益保障辦法、社會基金先行支付辦法，還有一些正在制定中，如生育保險條例。

“未來，應(yīng)該進(jìn)一步加快立法進(jìn)程，保障社會保險法的貫徹落實。如社保基金領(lǐng)域，涉及大量的錢，如何管好用好這個錢，需要更加細(xì)化的法律法規(guī)，進(jìn)一步增加可操作性和可執(zhí)行性。”他說。

在國企改革方面，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師張晨介紹道，深改組在牽頭做一個國有企業(yè)深化改革的方案，方案現(xiàn)在僵持不下，各個部門的意見差別比較大、分歧比較嚴(yán)重，所以方案現(xiàn)在陷入僵持期，不知道什么時候會有突破。未來改革要實現(xiàn)突圍，需要立法加以保障。

“人大要承擔(dān)好立法者的角色，比如國有企業(yè)的進(jìn)退，重大事項，要在人大審議。現(xiàn)在的情況經(jīng)常是，國務(wù)院搞個行政命令政策就決定了。那年，房地產(chǎn)行業(yè)國資退出的時候，基本就沒有走人大的程序，實際上當(dāng)時存在著國有資產(chǎn)流失的情況。”張晨說。

重任法治經(jīng)濟(jì)長路漫漫

多位專家認(rèn)為，雖然我國一直重視法治的作用，十八屆四中全會提出要建立法治國家，但是實際操作中還存在很多問題。這是因為，法治推動改革不僅僅是理論問題，每一部法律的制定和修改都是利益的重新劃分。中國市場經(jīng)濟(jì)法治的精神剛剛開始，可以說法治經(jīng)濟(jì)尚任重道遠(yuǎn)。

施正文強調(diào)，目前的法律應(yīng)該逐步細(xì)化，以現(xiàn)行稅法為例，法律規(guī)定不夠細(xì)化，需要制定實施條例來明確征管，這實際上是給稅務(wù)機關(guān)的授權(quán)。現(xiàn)在的立法就是要實現(xiàn)由粗到細(xì)，做到能法律規(guī)定就法律規(guī)定，不要再由國務(wù)院規(guī)定。

褚福靈認(rèn)為，社會保障領(lǐng)域關(guān)系到民生和社會的穩(wěn)定，從立法角度看，近些年雖然有很大進(jìn)展，但是與實踐需求和發(fā)達(dá)國家差距還是很大。

比如，《社會保險法》都是綱領(lǐng)性的，原則性的，需要細(xì)化和完善。社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)還是比較欠缺，不能滿足現(xiàn)實的需要，有些現(xiàn)實問題不能規(guī)范，或者是比較抽象。從司法實踐看，司法機關(guān)處理有關(guān)社保權(quán)益的案件很少，并不是因為其中沒有問題，而是相關(guān)法律比較粗略，適應(yīng)不了實踐的需要。

“社會保險法才一萬多字，90多條，太簡單了。德國的《社會法典》非

常厚，非常細(xì)化；美國的社會保障法有一千多頁。發(fā)達(dá)國家的社會保險法都是幾百頁，我們只有十幾頁。”褚福靈表示：“具體到社會保險領(lǐng)域，相關(guān)的配套條例和辦法很多沒有出臺，比如養(yǎng)老保險還沒有統(tǒng)一的法規(guī)辦法，甚至連條例都沒有，這不利于制度的完善和發(fā)展。醫(yī)療保險也沒有法規(guī)配套辦法。《失業(yè)保險條例》是1999年出臺的，已經(jīng)十幾年了，需要進(jìn)一步完善。社會救助暫行辦法已經(jīng)出臺，但也只是個框架性的文件。”

“我們說法治的時候，除了立法，還包括法律的實施、法律的監(jiān)督等。”劉劍文告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者。

劉劍文稱，第一，立法的任務(wù)并沒有全部完成，很多改革領(lǐng)域立法都不完備。四中全會明確提出，要加強重點領(lǐng)域的立法，財稅立法就屬于重點領(lǐng)域的立法，所以任務(wù)還是很重的。第二，要建立法律的實施制度，比如預(yù)算法已經(jīng)修改了，那么之后如何保證預(yù)算法的有效實施，還有很多問題需要逐步解決。第三，法律實施還包括司法。司法制度改革是重中之重，包括領(lǐng)導(dǎo)干部不能干預(yù)司法案件、建立跨地區(qū)的法院、建立法律職業(yè)準(zhǔn)入制度等。最后還有法律監(jiān)督體系的建立。完成這些系統(tǒng)性的工作都需要很長的一個過程。