用良法規(guī)范政府職能

開欄的話

剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了180多項對依法治國具有重要意義的改革舉措。這些舉措中有哪些亮點？如何推進這些舉措落實？本報從今天起推出《專家信箱·我看依法治國新舉措》欄目，對讀者提出的相關(guān)問題進行深入解答，敬請關(guān)注。

讀者提問

黨的十八屆四中全會提出“良法是善治之前提”。良法與法治政府之間是什么關(guān)系？良法對于依法行政有何意義？

黨的十八屆四中全會強調(diào)“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”，對規(guī)范和轉(zhuǎn)變政府職能提出了兩項要求：一是政府職能法定化，即“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”“推行政府權(quán)力清單制度”；二是制定并遵循良法，即“良法是善治之前提”“使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。以行政許可法的頒布施行為標志，政府職能法定化經(jīng)歷了10年歷程，而以什么樣的法律法規(guī)規(guī)范政府職能的問題，卻是第一次提出來解決。這兩項要求戳到了部門利益法定化的痛處，觸及了政府職能法定化的要害。

我國各級政府手中握有的關(guān)乎政府與市場、政府與社會關(guān)系的審批權(quán)必須合法、必須合良法是相輔相成的兩個問題。沒有合法要求，談不上合良法的意義；沒有合良法，就沒有合法的含金量，合法就是空話。顯然，這是決定政府職能正當性的兩個根本問題，也是通過深化改革實現(xiàn)政府職能法定化的兩個基本著力點。長期以來，政府錯位、越位的根子，正在于政府職能合法性和合良法性問題沒有得到很好解決。

我國各級政府行使著三種審批權(quán)，每一種審批權(quán)都有一類法律法規(guī)作為依據(jù)：第一種是行政許可審批權(quán)，以行政許可法為依據(jù)；第二種是非行政許可審批權(quán)，以各種部門規(guī)章和地方法規(guī)為依據(jù)；第三種是變相審批權(quán)，以紅頭文件即規(guī)范性文件為依據(jù)。后兩種審批權(quán)中相當一部分，是政府對市場和社會自主權(quán)的染指，政府通過部門立法，將不應(yīng)該由政府行使的審批權(quán)合法化，導(dǎo)致保護一些不正當?shù)姆切姓S可審批權(quán)和變相審批權(quán)的規(guī)章、法規(guī)、規(guī)范性文件。

全面準確深入貫徹落實四中全會關(guān)于政府職能法定化的要求，必須致力于建立健全良法體系，通過良法規(guī)范政府職能，真正實現(xiàn)政府依法履職。而要實現(xiàn)這一目標，關(guān)鍵是要解決好三個問題、做好三篇文章。

一是要合理解決政府職能內(nèi)涵和權(quán)力邊界問題，做好政府應(yīng)該干什么的文章。一方面要“推行政府權(quán)力清單制度”，通過清理，切實劃分政府與市場、政府與社會的管理權(quán)限，將確實應(yīng)由政府履行的職權(quán)以清單方式向全社會公布，使政府不能隨意用權(quán)；另一方面要推行政府負面權(quán)力清單制度，把政府不該插手的領(lǐng)域，管理的事項，以及政府過去曾經(jīng)染指的領(lǐng)域和事項通通曬出來，讓全社會進行監(jiān)督。通過這些措施，制約政府不想錯位和越位。

二是要正確解決對政府職能立什么法的問題，做好政府履職要依據(jù)良法的文章。要采取兩項主要措施：第一項是根據(jù)國務(wù)院關(guān)于“最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調(diào)整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項，不再保留‘非行政許可審批’這一審批類別”的決定精神，取消非行政審批和變相審批，廢除所有作為非行政審批權(quán)和變相審批權(quán)法律依據(jù)的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，切斷政府不正當權(quán)力的源頭；第二項是適時對行政許可法進行充實、調(diào)整、完善，在規(guī)范法律定尺中增強政府職能法定化的信度和權(quán)威。通過這些措施，制約政府不能錯位和越位。

三是要解決由誰來對政府職能立法的問題，做好政府履職確有良法可依據(jù)的文章。要采取兩項措施：第一項是廢止部門立法的立法體制，“健全立法機關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式。”其中，既要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，又要充分發(fā)揮高校在立法中的作用，通過在高校建立人大立法基地，探索第三方立法的模式；第二項是優(yōu)化立法體制機制，“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”。要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”“建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制”“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制”。通過這些措施，制約政府不敢錯位和越位。

（作者系中國政法大學(xué)黨委書記）