權力清單改革調查:有政府將取消事項轉給"二政府"

一張清單,背負多少問號

權力清單制度界定了政府的權力邊界,將給市場和企業帶來更大的發展空間。但因各地情況不同,在權力清單制定流程、涵蓋內容等方面差別較大。哪些行政行為應該上權力清單,這張清單怎么列,如何評估,清單外是否還存在權力等,都是基層政府在落實權力清單制度中遇到的具體問題。

哪些行政行為應該上權力清單?各地種類不相同

半月談記者在基層采訪時了解到,由于對哪些權力應當上清單缺乏統一認識,各地制作出來的清單差異較大。雖然普遍將行政職權具體化為若干行政行為種類,如行政處罰、行政強制、行政審批、行政獎勵、行政征收等,但行為種類各地并不統一,有的地方分類比較具體,達十余種,有的地方劃分種類較少,只有幾種。

西南政法大學行政法學院院長譚宗澤告訴記者:“按理說,權力是法定的,各部門各地方差別應不大。但為什么有些地方清理出來的權力事項差別很大呢?這一方面反映出各地對權力清單的內容分類和計算不同,一方面也反映出各地在國家法規之外,設置了一些管理權限,這些管理權限可能有的合理,有的不合理。因此,非常有必要對這些權力進行清理和規范。”

“減少行政審批的效果不佳,很大原因就是底數不清。建立權力清單,就是搞清楚權力家底并向外公布?！鄙虾ｌo安區編辦副主任陳波說。

安徽省住建廳廳長侯淅珉表示,對基層政府來說,落實權力清單制度首先要依法依規摸清權力家底。銅陵市在清理中發現,由于制度變遷、機構改革等因素,一些權力可能被相關部門甚至小集體刻意隱瞞并自行掌握,這些處于監督暗區的公共權力極易淪為腐敗溫床。侯淅珉認為,實施權力清單制度首先要對現有政府部門的權力進行一次大普查,在此基礎上對照法律法規和市場要求,列出清單。

“權力清單的制定應該廣泛聽取社會各方意見,同時應秉持市場決定原則,把宏觀調整與行政審批職能嚴格區分開?！敝袊?海南)改革發展研究院院長遲福林表示。

譚宗澤說,從國家要求政府出臺權力清單的本意來看,應當是對政府權力的規范、制約和監督,因此這部分行政權力應當是對公民、法人和其他組織權利義務產生直接影響的行政權力。他認為,政府權力清單應該包括行政審批、行政處罰、行政征收、行政征用、行政強制、行政規劃、行政確認、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政監督檢查及其他行政權力等12個類別。

權力清單怎么列?如何評估不統一

一些編制權力清單的工作人員告訴記者,權力清單的梳理和編制不但需要很強的專業知識,還需要科學的操作方法以及相應的監督措施,如何保障權力清單上所列內容合理、準確,是權力清單制作的一大難題。

西南政法大學副教授唐堯說,近年來全國多個省市展開行政權力清單編制工作,如遼寧、安徽、浙江、湖北等,從已經實施權力清單編制的省市做法來看,主要是由行政機關自行組織、清理,沒有將其交由獨立的第三方完成。

譚宗澤建議,制作權力清單應按照相關法律標準,特別需要對個別部門以紅頭文件等非法規形式賦予的行政權力進行重新評估,以確定其合法性,尤其是對公民、法人、社會組織采取限制性的行政權力,一般情況下應當取消。

西南政法大學作為第三方機構介入重慶市級行政權力清單研究,不但從法理層面對行政權力類別進行了梳理,還直接參與部門行政權力清理,對提高政府權力清單的科學性、客觀性發揮了重要作用。

江蘇省編辦主任俞軍說,從今年7月起,江蘇省審改辦經過幾上幾下,歷時3個月時間,最終形成了行政審批事項目錄清單和行政權力清單。針對行政審批過程中仍存在的一長四多,即辦理時間長、中介多、蓋章多、收費多、材料多的現象,省編辦正在嘗試建立與權力清單相對應的責任清單,確保各部門權責對等。

除了自上而下要求部門主動梳理行政權力外,部分地區探索自下而上的操作模式,以保證權力事項不被疏漏。重慶奉節縣委組織部副部長佘春林介紹,為了掌握準確的權力事項,他們采取了三步法:一是基層摸底,向群眾了解相關情況,防止部門虛報數據;二是部門梳理,政府工作人員主動梳理行政權力;三是對照核實,結合部門及基層群眾意見,對收集的數據進行核實。

權力清單如何執行?須防走向兩極端

一些專家表示,各地在執行權力清單過程中可能會出現兩種極端:一是借權力清單為名不作為,二是大力發展權力清單外的中介權力。這兩種極端不消除,都可能抵消權力清單制度的正向作用。

“權力清單公開后對權力有所限制,用起來不能隨心所欲,確實會導致一些人懶政不作為。但對政府行政權力來說,法律規定不讓做的做了是違法,該做的不做也是違法?！鄙轿魇∩缈圃焊痹洪L賈桂梓說。

譚宗澤表示,政府管理服務應當是并重的,職權職責也是并重的。對于政府限制公民、法人和社會組織的法定權力,是法無授權不可為,但是對社會提供服務方面,政府要積極發揮主觀能動性,防止以權力清單為名不作為。

除了擔心政府懶政外,一些干部建議對清單外的中介評估進行清理。記者在采訪中發現,雖然很多地方權力清單“清”了、“短”了,但企業要跑的事情還是很多。其中,一個最大的攔路虎就是大量的評估評審事項。近年來,社會各方面對一些政府部門在實施行政審批過程中,要求企業通過中介機構開展論證、評估、評價、檢驗、檢測、鑒定、報告審查、證明等前置服務過多、過亂問題反映強烈。

山西省介休市常務副市長王寧照說,涉企權力公開了,但部分權力運行中涉及的中介評估如果不能得到有效清理,可能會吞噬涉企權力公開釋放的改革紅利。建議對涉企權力規定的前提條件和程序作出清查,尤其是中介評估,不合理的應盡快撤銷。

還須細化改革措施

權力清單制度的實質是以規范行政權力為目的,進而建立法治政府、有限政府、陽光政府。但在具體實施過程中,出現了“擠牙膏”、“做虛功”式的權力清理,一方面是因為部門利益作祟,另一方面也有政策、法律環境等外部因素制約。當前,亟須細化各項改革措施,用系列制度給政府權力套上“韁繩”,防止在清單內外亂作為、少作為、不作為。