權力清單改革調查:有政府將取消事項轉給"二政府"

所謂權力清單制度,是指政府各個部門按照法定職責,梳理和界定其權力邊界,并按照行政權力基本要素,將梳理出來的權力事項進行規(guī)范,以列表清單形式公之于眾,主動接受社會監(jiān)督,自覺促進依法行政。十八屆四中全會提出,深入推進依法行政,加快建設法治政府。決定明確要求:“推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間。”

2013年以來,清權、減權、制權成為新一屆中央政府“瘦身健體”、規(guī)范權力邊界的目標。推進權力清單制度,是在實施簡政放權的基礎上,涉及領域更多、專業(yè)性更強、實施難度更大的一項任務。對于基層政府來說,這無疑是場更為徹底的自我限權、自我約束、自我革命。

半月談記者近日深入東、中、西部多個省市,通過在試行權力清單制度的地方深入調研了解到,雖然這項改革是大勢所趨,也受到基層群眾、企業(yè)界人士的熱烈歡迎,但因觸及一些部門的實際利益,并且因長期的行政管制思維習慣作祟,對某些政府部門或個人來說確有“割肉”之痛。當前,基層政府權力清單在制定、實施和監(jiān)管中還存在諸多問題,如何在實施中不變形、不走樣,有待于在實踐中持續(xù)探索。

清權“割肉”何其難

清權好處多,“亂動的手”被約束

雖然山西省晉中市公布涉企權力清單才3個多月,但已經(jīng)讓本地的企業(yè)界人士感受到了變化?！吧嫫髾嗔_以后,減少了政府和企業(yè)之間的信息不對稱,讓企業(yè)明白了政府哪些事該管、哪些事能辦。讓我們少跑了不少腿,提高了辦事效率,是實實在在地幫企業(yè)發(fā)展?！鄙轿骱赀h能源科技集團公司董事長張建明告訴半月談記者。

在三峽庫區(qū)腹地重慶市奉節(jié)縣,村民也切實感受到實施權力清單制度后帶來的好處?！耙郧叭罕姴涣私庹?一些干部辦事不公,照顧親友,甚至收取蓋章費、關系費、跑腿費,老百姓意見很大。現(xiàn)在,我們需要辦證的事項公開了,是否要收費也一清二楚,干部不再亂收錢了?！狈罟?jié)縣草堂鎮(zhèn)桂興村村民李美保說。

奉節(jié)縣委組織部非公黨建科科長伍芝成介紹,該縣梳理了所有的行政事項后,將保留下來的42條行政事項做成權力清單下發(fā),其中涵蓋是否收費、責任部門、辦證時限、責任人等。有的做成小冊子,有的做成掛歷,進村入戶發(fā)放到群眾手里。記者在草堂鎮(zhèn)制作的權力清單掛歷上看到,上面除列有42條行政事項外,還詳細列出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職務分工、聯(lián)系方式、舉報電話等。

半月談記者在東、中、西部多省市采訪了解到,自黨的十八屆三中全會、四中全會以來,多個省市在基層政府試點并推行權力清單制度,向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項,并取得了立竿見影的效果。

這種效果直接體現(xiàn)在行政權力的數(shù)量上。安徽銅陵市對行政審批進行5輪清理,行政審批事項由原來1000多項降到88項;山西晉中市仔細甄別篩選,5175項涉企行政權力中,最終保留使用1874項。

在行政權力“瘦身”過程中,大量不直接關系公共安全、人身健康和生命財產(chǎn)安全,以及不切合實際的多余、過時的行政權力被剔除出權力清單,不再成為群眾辦事的“攔路虎”。

一些專家和基層干部認為,由于信息不對稱,基層難免存在權力尋租現(xiàn)象。而權力清單將梳理出來的權力事項進行規(guī)范化,以列表清單形式公之于眾,主動接受社會監(jiān)督,擠壓了權力尋租的空間,讓政府“亂動的手”受到了約束。

權力“瘦身”難,部分部門“躲貓貓”

雖然權力清單給基層群眾帶來極大便利,但由于擠壓了某些部門的權力尋租空間,導致一些人陽奉陰違,在權力清單“瘦身”中玩起“躲貓貓”,不愿將手中的權力上單。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)存在以下問題:

一是打包權力。部分單位因“行政權力進清單,清單之外無權力”,爭相擴大權力事項,將一些機關內部運行管理、公共服務等列入權力事項。中部某省70余家省級部門進行改革,從上報數(shù)據(jù)看,64家單位上報行政審批項目395項,較省級現(xiàn)有316項,增加了79項;權力事項總數(shù),也較已公布的職權目錄數(shù)增加了1500余項。有些單位為完成任務,把權力事項捆扎打包,以減少項目數(shù)量。少數(shù)單位把一些本應該取消的事項也進行打包處理。

二是自設權力。一些地方為了平衡被清退部門的利益,又用“紅頭文件”的方式自行設定一些權力。比如,為加快經(jīng)濟發(fā)展,某省政府提出在一定時間內,重點培養(yǎng)一定數(shù)量不同類型的企業(yè)、建設相應的基地和研發(fā)中心等,有關部門據(jù)此出臺文件,設置評審認定、審核審查、檢查驗收等具有審批性質的管理事項,用設置門檻的管理手段取代本應有的扶持、培育等服務職能。

中部某市負責權力清單公開的工作人員介紹,在梳理權力清單時,發(fā)現(xiàn)某局一項行政權力沒有法律依據(jù),要求其取消卻遭到抵制。該局表示一直是按這樣的慣例辦事,并且有部門內部文件規(guī)定。由于該局屬于條管單位,市里只能協(xié)商讓其取消,如果該局執(zhí)意不取消,市里也沒有辦法。

三是推卸責任。一些地方的權力清單上有追責機制。受到責任倒逼和問責追責壓力的部門,就提出取消或調整一些諸如安全生產(chǎn)等責任大、風險高的權力事項。

四是轉移權力。一些部門或地方政府迫于權力清單的高壓態(tài)勢,不得已將相關權力事項取消,但又巧妙地轉移給“二政府”(各類評審機構),地方權力清單雖“清”了、“短”了,但企業(yè)要跑的事情還是很多。

“權力清單公開是要使權力受到更好的監(jiān)督,一些基層政府部門存在抵觸心理,含金量高的權力未必去公布。”中國政法大學副校長馬懷德表示,對基層政府來說,把自己的權力依照法律整理成權力清單,這本身也是一個挑戰(zhàn)。權力清單公開要厘清權力的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權,承擔這項任務對基層政府工作人員法律能力要求較高。

中國行政法學研究會副會長、中國人民大學教授莫于川說,由于我國行政管理和行政執(zhí)法的廣泛性和復雜性,法定范圍不易明確把握,這就給規(guī)范有效地依法行使行政權力帶來困難,也容易出現(xiàn)越權、濫用、失職等現(xiàn)象。

認識不到位,權力清單推進難

記者采訪發(fā)現(xiàn),目前我國不少省市基層政府都實施了權力清單制度,但在清理和推進過程中,存在著諸多困難和障礙。

“推行權力清單制度首先是轉變思維的難度。梳理公布行政權力清單的初衷是亮明行政機關的 家底 ,接受社會監(jiān)督,消除權力設租尋租空間,可以說是限制政府部門自身權力,是革行政機關自己的命。很多部門和相關人員剛開始從思想上不積極、不主動,折射出多年來行政機關管人、管事的慣性思維在作怪?！鄙轿魇〗樾菔蟹ㄖ妻k主任宋建國分析說。

除慣性思維阻礙外,一些部門對行政權力認識不清或存在偏差。宋建國表示,對于各行政機關來說,梳理權力清單是一件全新的工作。多年來,只知道自己在行使行政權力,卻不關注是行政許可還是行政確認,更談不上十幾種行政權力的區(qū)別劃分。目前,只有少數(shù)部門和人員能夠較好地區(qū)分認定本部門的行政權力。

一些負責權力清單編制的基層干部反映,在具體操作過程中也存在難度?！澳壳?我們已就10類行政權力編制出19個模板,并對照模板推出省發(fā)改委、省國土廳等9個單位的責任清單范本。從出臺模板和編制責任清單范本情況看,單位自我吸收消化,對照模板(范本)填報責任清單的難度仍然較大?！卑不帐【庌k副主任郭本純告訴記者。

此外,權力清單出臺后,如何保障順利公開并被有力執(zhí)行,也是一個難點。西部某縣組織部門的一位干部告訴記者:“權力清單出臺后,權力沒有尋租空間了,一些干部就有些情緒,工作積極性不高,甚至公示權力清單也搞形式。我們對權力清單具體事項的確立、實施有具體措施,但對落實整個權力清單缺少相應的監(jiān)管制度。”

“自己割自己的肉,難度可想而知。”南京師范大學社會學教授吳亦明說,政府權力清單就是要把權力變成服務,真正割斷背后的利益鏈。

一張清單,背負多少問號

權力清單制度界定了政府的權力邊界,將給市場和企業(yè)帶來更大的發(fā)展空間。但因各地情況不同,在權力清單制定流程、涵蓋內容等方面差別較大。哪些行政行為應該上權力清單,這張清單怎么列,如何評估,清單外是否還存在權力等,都是基層政府在落實權力清單制度中遇到的具體問題。

哪些行政行為應該上權力清單?各地種類不相同

半月談記者在基層采訪時了解到,由于對哪些權力應當上清單缺乏統(tǒng)一認識,各地制作出來的清單差異較大。雖然普遍將行政職權具體化為若干行政行為種類,如行政處罰、行政強制、行政審批、行政獎勵、行政征收等,但行為種類各地并不統(tǒng)一,有的地方分類比較具體,達十余種,有的地方劃分種類較少,只有幾種。

西南政法大學行政法學院院長譚宗澤告訴記者:“按理說,權力是法定的,各部門各地方差別應不大。但為什么有些地方清理出來的權力事項差別很大呢?這一方面反映出各地對權力清單的內容分類和計算不同,一方面也反映出各地在國家法規(guī)之外,設置了一些管理權限,這些管理權限可能有的合理,有的不合理。因此,非常有必要對這些權力進行清理和規(guī)范?！?/p>

“減少行政審批的效果不佳,很大原因就是底數(shù)不清。建立權力清單,就是搞清楚權力家底并向外公布?！鄙虾ｌo安區(qū)編辦副主任陳波說。

安徽省住建廳廳長侯淅珉表示,對基層政府來說,落實權力清單制度首先要依法依規(guī)摸清權力家底。銅陵市在清理中發(fā)現(xiàn),由于制度變遷、機構改革等因素,一些權力可能被相關部門甚至小集體刻意隱瞞并自行掌握,這些處于監(jiān)督暗區(qū)的公共權力極易淪為腐敗溫床。侯淅珉認為,實施權力清單制度首先要對現(xiàn)有政府部門的權力進行一次大普查,在此基礎上對照法律法規(guī)和市場要求,列出清單。

“權力清單的制定應該廣泛聽取社會各方意見,同時應秉持市場決定原則,把宏觀調整與行政審批職能嚴格區(qū)分開?！敝袊?海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林表示。

譚宗澤說,從國家要求政府出臺權力清單的本意來看,應當是對政府權力的規(guī)范、制約和監(jiān)督,因此這部分行政權力應當是對公民、法人和其他組織權利義務產(chǎn)生直接影響的行政權力。他認為,政府權力清單應該包括行政審批、行政處罰、行政征收、行政征用、行政強制、行政規(guī)劃、行政確認、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政監(jiān)督檢查及其他行政權力等12個類別。

權力清單怎么列?如何評估不統(tǒng)一

一些編制權力清單的工作人員告訴記者,權力清單的梳理和編制不但需要很強的專業(yè)知識,還需要科學的操作方法以及相應的監(jiān)督措施,如何保障權力清單上所列內容合理、準確,是權力清單制作的一大難題。

西南政法大學副教授唐堯說,近年來全國多個省市展開行政權力清單編制工作,如遼寧、安徽、浙江、湖北等,從已經(jīng)實施權力清單編制的省市做法來看,主要是由行政機關自行組織、清理,沒有將其交由獨立的第三方完成。

譚宗澤建議,制作權力清單應按照相關法律標準,特別需要對個別部門以紅頭文件等非法規(guī)形式賦予的行政權力進行重新評估,以確定其合法性,尤其是對公民、法人、社會組織采取限制性的行政權力,一般情況下應當取消。

西南政法大學作為第三方機構介入重慶市級行政權力清單研究,不但從法理層面對行政權力類別進行了梳理,還直接參與部門行政權力清理,對提高政府權力清單的科學性、客觀性發(fā)揮了重要作用。

江蘇省編辦主任俞軍說,從今年7月起,江蘇省審改辦經(jīng)過幾上幾下,歷時3個月時間,最終形成了行政審批事項目錄清單和行政權力清單。針對行政審批過程中仍存在的一長四多,即辦理時間長、中介多、蓋章多、收費多、材料多的現(xiàn)象,省編辦正在嘗試建立與權力清單相對應的責任清單,確保各部門權責對等。

除了自上而下要求部門主動梳理行政權力外,部分地區(qū)探索自下而上的操作模式,以保證權力事項不被疏漏。重慶奉節(jié)縣委組織部副部長佘春林介紹,為了掌握準確的權力事項,他們采取了三步法:一是基層摸底,向群眾了解相關情況,防止部門虛報數(shù)據(jù);二是部門梳理,政府工作人員主動梳理行政權力;三是對照核實,結合部門及基層群眾意見,對收集的數(shù)據(jù)進行核實。

權力清單如何執(zhí)行?須防走向兩極端

一些專家表示,各地在執(zhí)行權力清單過程中可能會出現(xiàn)兩種極端:一是借權力清單為名不作為,二是大力發(fā)展權力清單外的中介權力。這兩種極端不消除,都可能抵消權力清單制度的正向作用。

“權力清單公開后對權力有所限制,用起來不能隨心所欲,確實會導致一些人懶政不作為。但對政府行政權力來說,法律規(guī)定不讓做的做了是違法,該做的不做也是違法。”山西省社科院副院長賈桂梓說。

譚宗澤表示,政府管理服務應當是并重的,職權職責也是并重的。對于政府限制公民、法人和社會組織的法定權力,是法無授權不可為,但是對社會提供服務方面,政府要積極發(fā)揮主觀能動性,防止以權力清單為名不作為。

除了擔心政府懶政外,一些干部建議對清單外的中介評估進行清理。記者在采訪中發(fā)現(xiàn),雖然很多地方權力清單“清”了、“短”了,但企業(yè)要跑的事情還是很多。其中,一個最大的攔路虎就是大量的評估評審事項。近年來,社會各方面對一些政府部門在實施行政審批過程中,要求企業(yè)通過中介機構開展論證、評估、評價、檢驗、檢測、鑒定、報告審查、證明等前置服務過多、過亂問題反映強烈。

山西省介休市常務副市長王寧照說,涉企權力公開了,但部分權力運行中涉及的中介評估如果不能得到有效清理,可能會吞噬涉企權力公開釋放的改革紅利。建議對涉企權力規(guī)定的前提條件和程序作出清查,尤其是中介評估,不合理的應盡快撤銷。

還須細化改革措施

權力清單制度的實質是以規(guī)范行政權力為目的,進而建立法治政府、有限政府、陽光政府。但在具體實施過程中,出現(xiàn)了“擠牙膏”、“做虛功”式的權力清理,一方面是因為部門利益作祟,另一方面也有政策、法律環(huán)境等外部因素制約。當前,亟須細化各項改革措施,用系列制度給政府權力套上“韁繩”,防止在清單內外亂作為、少作為、不作為。

細化權力清單,創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境

山西省社科院副院長賈桂梓建議,細化改革措施,首先制定行政編制法,從外部權力架構來說,把權力分割清楚,使部門與部門的權力分配有明確規(guī)定;從內部權力配置來說,推進部門權力配置法定化,一個單位有很多部門,哪些部門行使什么權力,全部明確出來。可先搞權力配置法定化試點,把權力的配置法定化、制度化、清單化,把權力量化到每個部門。隨后推進職權法定化、權力配置制度化,然后建立權力終身負責制。

“要編制全面完整的權力清單目錄,公開權力的法律依據(jù)、執(zhí)法主體、執(zhí)法條件、監(jiān)督機制等一系列程序?！敝袊ù髮W副校長馬懷德表示。

“一直以來行政處罰的隨意性是群眾反映最突出的問題,如何管住權力 亂動的手 ,由法制辦牽頭專門制定了一本權力規(guī)范手冊。”安徽廬江縣委書記王民生坦言,當前政府職能部門的自由裁量權隨意性較大,給相關人員的吃拿卡要留下空間,規(guī)范自由裁量權從根本上說,就是要擠掉這些灰色的權力運作空間。

細化權力清單,限制自由裁量權只是完善權力清單的一個方面。采訪中,一些基層專家也談到,在制定和推行權力清單過程中,還需要細化一些改革的外部環(huán)境和條件。

山西省介休市法制辦主任宋建國等人建議,加強改革的頂層設計。在全國范圍內,權力清單制度改革處于起步階段,由于缺乏頂層設計,目前各地對行政權力的分類不統(tǒng)一、標準不一致,帶來法律適用不統(tǒng)一、改革范圍不一致、減權削權標準不一等問題。

“加快修訂行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件。行政審批事項經(jīng)過多次清理,目前保留事項基本都具有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù),繼續(xù)清理的空間越來越小。”基層一編辦負責人建議,國務院對行政法規(guī)、部門規(guī)章特別是各部門的規(guī)范性文件,進一步加快清理修訂,凡是制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展和政府職能轉變的規(guī)定,應盡快修訂或廢止,為地方政府進一步深化改革、簡政放權掃清障礙。

完善監(jiān)督機制,讓權力在陽光下運行

“權力的籠子應該是透明的籠子。”在亮出權力清單的同時,應建立公開透明的外部監(jiān)督和問責機制,細化量化違反后的處罰辦法。對權力清單的監(jiān)督,應包括來自人大政協(xié)、媒體和社會民眾的監(jiān)督。

西南政法大學教授喻少如、奉節(jié)縣委組織部副部長佘春林等人建議,加強對權力清單制作過程的監(jiān)管。在權力清單制作過程中,存在部分部門試圖掩蓋自身行政權力,尤其是缺乏法規(guī)依據(jù)的行政權力的情況,對此行為應當完善監(jiān)督措施。

山西省介休市常務副市長王寧照說,權力清單公布出來后,不代表清單之外的權力能自動消失,還必須加強執(zhí)法中的權力監(jiān)督,包括每項權力運行的標準流程,讓群眾辦事心中有數(shù)。

江蘇淮安市公安局行政許可處處長李元生認為,以前在不透明的環(huán)境下,消防審批由專人負責,合不合格由一個或幾個人說了算,存在權力尋租空間。如今,所有審批進入市政務中心,由市政務中心組織住建、消防等多個部門聯(lián)合驗收,在陽光下運行,既提高建筑質量和安全系數(shù),也杜絕了暗箱操作空間。

在江蘇淮安市政務辦負責人看來,改革的核心是轉變服務方式?！耙郧霸谵k公室審批,你是一個管理者,監(jiān)督的目光可能只有辦事群眾;如今所有審批在政務中心窗口,接受所有人監(jiān)督,你是一個服務者。在社會監(jiān)督中,權力尋租難以生存?！?/p>

某縣編辦負責人說:“省級確實不應該保留大量的處罰權,但是大量的處罰權下放是否會造成基層擁有太多執(zhí)法權,誰來保證執(zhí)法的公正性?所以,緊密跟蹤、監(jiān)督大量下放的行政權力是確保權力健康運行的重要保障。”

實行動態(tài)管理,建立有進有出的機制

“建立有進有出的動態(tài)調整機制是完善權力清單的必舉之策?！瘪R懷德等專家認為,行政權力來源于現(xiàn)行有效的法律規(guī)范,其中包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等,是由行政部門行使的。而法律規(guī)范的建立、實施、廢止處于動態(tài)過程,行政部門隨著機構改革的進行也在不斷調整,從而導致行政權力也在不斷地發(fā)生變化。隨著改革的不斷深入,會有越來越多的行政權力被取消。而對于一些未來新增的法律法規(guī),必然也會增加一些新的行政權力。所以,行政權力清單必然面臨著有進有出的動態(tài)調整問題。

王寧照告訴記者,社會經(jīng)濟不斷發(fā)展,權力管理的范圍也會隨之不斷變化,權力清單應該形成篩選常態(tài)化機制,根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要不斷進行更新?！敖樾菔性跈嗔η鍐蔚那謇碇羞€能看到上世紀七八十年代計劃經(jīng)濟時代的權力事項,這樣的權力明顯已經(jīng)過時。目前來說,要對和社會經(jīng)濟發(fā)展不符合的權力事項來一次大清理,以后形成定期篩選清理機制。”

基層干部和企業(yè)家反映,在公開的涉企權力清單中,部分權力及涉及的評估已過時或不合理,建議從國家層面進行清理。山西省太谷縣政府常務副縣長雷秦國說,公開的權力都是有法律依據(jù)的,但是有些法律本身已滯后或不合實際,甚至有的還明顯帶有部門利益傾向,這些法律賦予的權力雖然公開但不合理。因此,這要求不但要公開權力清單,還得對清單中的權力進行重新評估,實行動態(tài)管理,對于不合實際的權力,國家立法機構應該及時修法進行清理。

一些業(yè)內人士認為,未來對權力清單實施評估評審的機構必須要嚴格規(guī)范,實行準入標準和目錄管理,探索市場化運作;同時要打破在固定范圍內抽取評估評審機構的現(xiàn)有模式,破除壟斷局面,建立淘汰機制,提高評估評審的透明度和工作效率。