財(cái)政部：一般性轉(zhuǎn)移支付占比將提至六成以上

國務(wù)院《意見》劍指專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“小散亂”，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)

一般性轉(zhuǎn)移支付占比將提至六成以上(政策解讀)

如何完善一般性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地方財(cái)政的統(tǒng)籌能力？專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“小、散、亂”，又該如何清理、整合和規(guī)范？2月2日，國務(wù)院公布了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，針對中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足，《意見》明確了改革的總體目標(biāo)、基本原則和主要措施。對《意見》的具體內(nèi)容以及社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人和專家進(jìn)行了解讀。

以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

“中央對地方轉(zhuǎn)移支付，就是把中央集中的財(cái)力拿出來一部分，增加對地方特別是中西部地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)充。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化起到了重要作用。

目前，中央對地方轉(zhuǎn)移支付，主要分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付，是指中央政府對有財(cái)力缺口的地方政府，按照規(guī)范的辦法給予補(bǔ)助，不規(guī)定具體用途，由下級政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排使用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，則是為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，中央給予地方政府的資金補(bǔ)助，并要按規(guī)定的用途安排使用。

然而，與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項(xiàng)目行政審批色彩較重；地方配套壓力較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理信息不夠公開透明等，這影響了財(cái)政資金使用效益和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

《意見》明確，改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體思路，是以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制。同時(shí)，著力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制項(xiàng)目數(shù)量和資金規(guī)模，增強(qiáng)地方財(cái)政的統(tǒng)籌能力。

“以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，主要是考慮我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重。一般性轉(zhuǎn)移支付沒有規(guī)定具體用途，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財(cái)政支出；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)。”中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院院長郭慶旺認(rèn)為，兩種轉(zhuǎn)移支付各有各的特點(diǎn)和作用，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置。

明確中央與地方事權(quán)，理清“分錢”與“干事”的邏輯

中央將財(cái)力轉(zhuǎn)移支付到地方，哪些該給哪些不該給，有沒有一個(gè)明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)？

“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度重點(diǎn)解決的是中央和地方財(cái)政之間的縱向不平衡，以及各地區(qū)財(cái)政之間的橫向不平衡。因此，明確劃分中央與地方政府事權(quán)，是完善轉(zhuǎn)移支付制度的前提。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院院長馬海濤表示，此次改革一大亮點(diǎn)是將轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接，理清了“分錢”與“干事”的內(nèi)在邏輯。

比如，屬于中央事權(quán)的，就由中央財(cái)政來做，并全額承擔(dān)支出責(zé)任，不需要再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；屬于中央委托地方做的事項(xiàng)，資金由中央來承擔(dān)，并通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給地方；屬于中央與地方共同事權(quán)的，資金由中央和地方共同分擔(dān)，中央分擔(dān)的部分可通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方實(shí)施；屬于地方事權(quán)的事項(xiàng)，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予一定的資金支持。

“近年來，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，按照《意見》要求，將進(jìn)一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將占比提高到60%以上。同時(shí)，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制新設(shè)專項(xiàng)。在2014年預(yù)算中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目已從2013年的220個(gè)壓減到150個(gè)左右，減少了1/3。2015年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量將進(jìn)一步減少。

取消“小、散、亂”專項(xiàng)，不得要求地方資金配套

長期以來，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多、渠道亂，造成財(cái)政資金分散，難以發(fā)揮應(yīng)有效率，并留下了滋生腐敗的隱患。“打醬油的錢不能買醋”，資金形不成合力；一些專項(xiàng)要求地方拿出配套資金，加大了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

已有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，哪些要堅(jiān)決取消，哪些需要進(jìn)一步整合？《意見》給出了明確答案：政策到期、績效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)予取消；凡屬“小、散、亂”，效用不明顯以及市場競爭機(jī)制能夠有效充分調(diào)節(jié)的專項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)決取消；逐步取消因探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等以收定支設(shè)立的專項(xiàng)。對目標(biāo)接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，嚴(yán)控同一方向或領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)量。上級政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。

中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，逐步取消競爭性領(lǐng)域投入專項(xiàng)，研究用稅收優(yōu)惠政策替代，是一種方式上的創(chuàng)新。與點(diǎn)對點(diǎn)的資金支持相比，稅收優(yōu)惠政策更具普惠性，更有利于市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)公平競爭。

“從轉(zhuǎn)移支付的財(cái)權(quán)、事權(quán)的界定，到收支因素的考量，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要公開透明。這樣既便于社會監(jiān)督和執(zhí)行，也可減少各級之間討價(jià)還價(jià)的人為干擾，防止權(quán)力尋租。”馬海濤表示，應(yīng)做到每一個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法，明確資金補(bǔ)助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求，避免大項(xiàng)套小項(xiàng)，變相增設(shè)專項(xiàng)。本報(bào)記者李麗輝