黨要依憲執政的內涵本質、必然要求和舉措

十八屆四中全會《決定》提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”依法依憲執政要“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。依憲執政，是全面推進依法治國的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。

內涵本質

依憲執政，是中國共產黨在領導社會主義革命建設過程中，吸收借鑒國內外執政經驗教訓，逐步提出的一個重要執政理念，是依法執政的要求，如《決定》指出的“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”。

依憲執政意味著黨要高度尊重憲法法律，做“奉法者”。依憲執政是依憲治國的重要組成部分，是法治對執政黨的特殊要求。現代法治的精髓是憲法之治。法治首先意味著憲法的至高無上的地位，意味著以憲法為統帥的憲法法律體系對包括政治生活在內的國家公共生活的全面支配。它控制權力的任性，排斥權力的隨意性和特權，要求立法者、執法者、司法者都要依法而行，公民、社會組織也要守法。在法律上，人人平等，所有階層、組織、個人均要服從法律，無人凌駕于法律之上。概言之，憲法之治是規則之治，而非權力之治。它要求法律之內、法律之外均無特權。對執政黨而言，就是要尊奉憲法，即《決定》指出的“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”，堅決維護憲法法律權威。

依憲執政意味著黨接受人民政治委托、按約執政，做“守約者”。憲法之治是民主政治，其本質是基于同意的政治。《決定》指出：“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕。”所以，法治的核心還在于公共性，在于代表全體人民公共意志的法律統治國家。在這一意義上講，法治不是統治者奉法治民，而是民眾按約法治國，正是法治的這種公共性保障著公民的自由、支撐著公民的信心。習近平在當選中共中央總書記后，在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面時即強調“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”。

依憲執政意味著黨接受憲法法律的約束和規制，做“受治者”。法治是規則之治。經濟、社會和政治遵循規則而動，破壞規則者，就要受到規則的懲罰，即便是執政黨，也不能例外。依憲執政不僅意味著要“崇法”，高度尊重憲法；更意味著要“行法”，循法而行、據法追責。黨是法治的領導者，更是法治的踐行者、示范者。《決定》指出，“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”

我國的依憲執政與西方國家的憲政，雖同為憲法之治，但卻不是一回事。西方國家的憲政，在運行過程中多體現為選舉民主（多黨制）加三權分立，相比封建君主獨裁統治，確實是很大的歷史進步，這是不容否認的。但也不能據此把西方憲政當成憲法之治的唯一形態。西方憲政是西歐、北美特定社會歷史條件的產物，具有濃厚的地域性色彩，也有著自己的局限性。例如，選舉往往蛻化為黨爭，并不能確保產生優秀的領導人和政治家；選舉往往被民粹情緒或權貴資本操縱，政治變得媚俗或骯臟腐敗，喪失了為國為民的公益本質。其實，憲法之治的模式并非只有一個，道路并非只有一條，憲法之治并不存在標準答案。不能一提憲法之治，就是西歐憲政，就拿西方憲政當樣本。不同的國家，可以選擇不同的憲法之治模式。我們國家的依憲執政，通過共產黨執政、協商民主加議行合一來實現人民當家作主，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果，是人民的選擇，同樣是憲法之治。并且，我們的憲法如《決定》指出的“是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法”。依憲執政強調協商民主、共同發展、以人為本，應該能取得比西方憲政更好的效果。對此，我們要大膽地講，勇敢地講，并堅定不移地貫徹下去，靠實踐、靠實效、靠成績，增強中國特色社會主義憲法之治的說服力、吸引力。

必然要求

其一，“崇法”，樹立憲法法律權威。依憲執政要求執政黨及其成員要有憲法情懷、憲法信仰，把傳統的“敬天敬宗保民”化為今天的“崇憲護國守約”，尊崇憲法權威、守護國家利益、遵守政治契約。憲法與國家前途、人民命運息息相關，具有至高無上的法律地位。為此，《決定》指出，“各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”

其二，“控權”，把權力關進制度的籠子。依憲執政的實質是權力在憲法之下、權力受憲法約束。權力易于腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。人類政治發展的歷史告訴我們，得不到有效監督和制約的權力是危險的。在我國，受前蘇聯式計劃經濟體制和集權政治體制的影響，在很長一段時期內，權力尤其是領導人的權力很難受到有效制約。這種不受制約的權力狀態主要體現在兩個方面：一是權力集中，各種決策權、領導權大都集中在黨委、政府、部門一把手中；二是權力專斷，權力很難受到制度的有效約束。在相當一段時間內，受戰爭時期和困難時期動員體制的影響，我們甚至形成了一種觀念，認為各級別領導人的個人權力越大，國家治理能力就越高，對我們的事業發展就越有利。“文化大革命”十年浩劫打破了這種迷信。近年來系統性腐敗、塌方式腐敗蔓延多發的現象也再次向我們生動地說明，良好的愿望不能代替預防性的制度，要從根本上治理權力濫用和腐敗就要在體制機制設計上加強對權力的制約和監督。習近平總書記強調，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”。推進依憲執政，就是對權力進行制約的治本之策。

其三，“護民”，尊重和保障公民權利，與民共治。現代意義上的憲法之治，起源于平民維護自身人身、財產安全免受專制權力禍害的抗爭之意。英國革命、法國革命、美國革命，都是如此。革命成功后的憲法，都把公民權利保障放到了頭等重要的地位。在此意義上講，權利保障是憲法之治的真諦。憲法之治，是一種宣示、一種許諾，承諾每個公民的人身、財產、自由都可以得到至高無上的憲法的保護，不會受到政治專橫權力的侵害。這種穩定預期，對社會秩序的安定、財富的增加、市場的穩健運行，具有至關重要的作用，是民安、民富、國強的必要基石。依憲執政，就是要更好地尊重和保障公民權利。執政黨一定要改變把民視為“子民”、“黔首”的傳統“帝王”、“父母官”觀念。現代政治“權為民所授”，民是源，權是流，“政治為眾人之事”，憲法之治更是如此：要嚴格保護公民人身、財產權利，依法保護企業財產和經營自由，維護個體尊嚴；要實現好公民的受教育、勞動、醫療、養老等社會性權利，促進社會公平；要在各個層面發展協商民主，促進公民對治理的參與。依憲執政的精髓是共治而非專斷，通過協商民主、公民參與增強治理的合法性、有效性。

必要舉措

《決定》指出：“健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調。”我們要按照十八屆四中全會的部署，通過制度創新加強和改進黨對法治工作的領導，全面推進依憲執政。

其一，加快制定相關法律法規，使依憲執政有據可循。我國政治生活面臨的一個突出難題是黨的領導雖有憲法抽象性規定，卻無具體的法律規范可依，依法執政沒有實現載體。《決定》指出：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”一方面是承認、賦權，把黨的領導法律化、正當化、明確化；另一方面是規范、制約，把黨的執政權限進行控制和約束。這樣就可以把黨的執政權和國家的權力及其關系處理放在同一套法律體系中。如《決定》指出的那樣：“各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為。”

其二，科學界定執政權，實現不同權力配置的最優化。《決定》提出： “發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動。”我們要在深入透徹研究社會主義政黨領導權性質的基礎上，科學厘定它的權能，使黨的執政權與政府權力形成一種既相互約束又相互協調的法律關系。重點明晰黨對政府的以下權力：國家大政方針制定；向各級人大推薦必須由人大選舉和決定的國家各級重要領導干部的人事推薦權；對國家重大事項的決策權；對國家政權機關及其內部工作人員(主要是領導干部)監督的監督權。同時，也要優化配置黨內權力，解決權力過分集中、權力無法得到有效監督等問題。

其三，實現黨的法規的法治化。黨的法規有兩種，一種是黨內法規，即黨制定的進行自身管理的法規，另一種是黨的治國法規，即黨制定的管理國家事務的法規。長期以來，我們沿襲傳統革命黨的思維，黨的法規與法治建設的新要求不盡相符的現象還比較突出。《決定》提出：“加強黨內法規制度建設。”全黨要下決心轉變思想，養成法治思維：黨的治國法規法治化，嚴格黨的治國法規的制定主題、主體、程序，提升立法水平；按照《決定》提出的 “完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力”，加強黨內法規的立、改、廢工作。

其四，建立健全黨委依法決策的體制機制。黨委決策居于我國決策制度鏈條的頂端，是目前我國最重要的決策形式。如果這一決策制度不依法合規，其他決策制度將不可避免流于形式。《決定》第一次在黨的全會上明確提出“完善黨委依法決策機制”，并提出“黨委要定期聽取政法機關工作匯報，做促進公正司法、維護法律權威的表率。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。”具體要求“各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創造公正司法環境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統一實施。”這就為完善黨委依法決策體制機制提出了方向和重點。