修法破改革瓶頸 “三塊地”改革試點即將審慎展開

今年的政府工作報告在提到“協調推動經濟穩定增長和結構優化”時指出，要加快推進農業現代化。其中提到要審慎開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等改革試點。這三項被簡稱為“三塊地”的改革，也是2015年要落實的眾多農業改革方案中最引人注目的部分，其試點成果攸關農村土地制度改革的最終成敗。

就在不久前，國家部署了33個地區進行試點，相關工作兩會后將正式開展。《經濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，盡管在試點地區將暫時調整有關法律法規，但是更深層次改革的法制障礙仍然存在，建議盡快推進立法和研究修訂包括土地管理法在內的多項法律法規，以掃除改革的法律空白等制度性障礙。

障 礙

現行法律法規有缺位現象

對于“三塊地”如何改革，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和今年的中央一號文件都有明確安排：制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制等。

然而，《經濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，這些改革在執行過程中存在多項法律缺位和障礙。

在征地方面，根據土地管理法規定，征收農村集體土地，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。全國人大代表、國土資源部規劃司司長董祚繼對記者說，目前的征地補償只是根據農業用途的產值多少來補償，并無同時考慮土地用途、區位條件、經濟發展水平、人均收入等情況。

全國政協委員、九江市副市長盧天錫指出，目前我國國有土地上房屋征收可依據2011年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。但關于集體土地上房屋征收的規定，卻分散在憲法和物權法等法律法規及規范性文件中，且大都僅限于原則上的規定，缺乏具體的可操作性的內容。在實際運作中，各地區根據經濟發展的不同，又分別制定一些征收補償安置辦法，缺乏一個統一政策指導，導致在實施過程中產生各種各樣的問題。

而農村集體經營性建設用地入市則面臨著根本的法律沖突，根據土地管理法規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。全國政協委員、最高人民法院副院長陶凱元指出，目前在農村集體土地流轉中經常涉及的法律和規范性文件，既有法律層面的，也有法規規章層面的，還有解釋類的，這些法律法規和規范性文件數量龐雜，對相關問題多存在重疊區域或空隙，而重疊區域多無法統一。

在宅基地管理的問題上，有政協委員表示，由于長期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅動等影響，農村宅基地私下交易十分嚴重。九三學社中央在提案中也指出，土地管理法關于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的規定在具體執行過程中，必須權衡多重利益，如何執行也是一個較大的難題。