修法破改革瓶頸 “三塊地”改革試點即將審慎展開

今年的政府工作報告在提到“協調推動經濟穩定增長和結構優化”時指出，要加快推進農業現代化。其中提到要審慎開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等改革試點。這三項被簡稱為“三塊地”的改革，也是2015年要落實的眾多農業改革方案中最引人注目的部分，其試點成果攸關農村土地制度改革的最終成敗。

就在不久前，國家部署了33個地區進行試點，相關工作兩會后將正式開展。《經濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，盡管在試點地區將暫時調整有關法律法規，但是更深層次改革的法制障礙仍然存在，建議盡快推進立法和研究修訂包括土地管理法在內的多項法律法規，以掃除改革的法律空白等制度性障礙。

障 礙

現行法律法規有缺位現象

對于“三塊地”如何改革，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》和今年的中央一號文件都有明確安排：制定縮小征地范圍的辦法；賦予符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；依法保障農民宅基地權益，改革農民住宅用地取得方式，探索農民住房保障的新機制等。

然而，《經濟參考報》記者從多位代表委員處獲悉，這些改革在執行過程中存在多項法律缺位和障礙。

在征地方面，根據土地管理法規定，征收農村集體土地，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。全國人大代表、國土資源部規劃司司長董祚繼對記者說，目前的征地補償只是根據農業用途的產值多少來補償，并無同時考慮土地用途、區位條件、經濟發展水平、人均收入等情況。

全國政協委員、九江市副市長盧天錫指出，目前我國國有土地上房屋征收可依據2011年國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。但關于集體土地上房屋征收的規定，卻分散在憲法和物權法等法律法規及規范性文件中，且大都僅限于原則上的規定，缺乏具體的可操作性的內容。在實際運作中，各地區根據經濟發展的不同，又分別制定一些征收補償安置辦法，缺乏一個統一政策指導，導致在實施過程中產生各種各樣的問題。

而農村集體經營性建設用地入市則面臨著根本的法律沖突，根據土地管理法規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。全國政協委員、最高人民法院副院長陶凱元指出，目前在農村集體土地流轉中經常涉及的法律和規范性文件，既有法律層面的，也有法規規章層面的，還有解釋類的，這些法律法規和規范性文件數量龐雜，對相關問題多存在重疊區域或空隙，而重疊區域多無法統一。

在宅基地管理的問題上，有政協委員表示，由于長期缺乏宅基地有償退出機制，受利益驅動等影響，農村宅基地私下交易十分嚴重。九三學社中央在提案中也指出，土地管理法關于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物”的規定在具體執行過程中，必須權衡多重利益，如何執行也是一個較大的難題。

建 議

應立法修法突破改革瓶頸

多位代表委員在今年兩會上提出了針對上述問題進行立法和修法的建議。

針對征地制度的改革，民革中央在提案中建議，國家建立征收土地全程公告制，建立征地補償、安置方案的聽證與反饋機制，建立參與式的征前土地調查登記制，以及建立參與式補償、安置督查制度。

此外，全國人大代表、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，征地制度改革的核心是，首先通過法律法規確定征地的范圍，哪些地該征，哪些地不該征，才談得上征地補償的問題。

在農村集體經營性建設用地入市方面，民盟中央在提案中建議，盡快修改土地管理法的相關規定，明確規定經營性項目建設也可以使用集體建設用地，以及有條件地允許集體建設用地進入建設用地二級市場，從而允許農村集體建設用地與國有建設用地一樣，可以通過出讓、租賃、入股、作價出資等方式用于非公益性項目建設。

陶凱元建議，立法機關應盡快根據近年相關省區市土地改革試點的經驗以及相關部門的意見，制定出一套統一的關于土地流轉問題法律法規。一是盡快對農村集體經營性建設用地等相關概念進行界定，二是對政府征用農村建設用地留用土地性質進行明確，三是規范集體建設用地的流轉程序和相關實體界定。

在宅基地制度改革方面，九三學社中央在提案中建議修改對部分違法行為的處罰辦法，對于村民違法占地建設住宅，尚未完工的應以拆除為主；已經建成的以經濟處罰為主，違法性質嚴重的加倍處罰。此外，要完善宅基地在本村本社區流轉的機制，可探索進城落戶農民宅基地有償退出機制，以逐步積累農村宅基地制度改革的可行性做法。應未雨綢繆，特別重視完善農村宅基地有償退出后與農民實際需要相適應的農村社會保障辦法，以確保退地退宅農民的基本生活有保障。

進 程

33個地區試點至2017年結束

全國人大常委會2月27日經表決，決定授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。

據全國政協常委、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文介紹，目前這項工作已經部署完成，即將正式開始試點，期限是從現在開始到2017年年底，將近三年時間。

政府工作報告中特別在“三塊地”的改革前強調了“審慎”二字。對此，董祚繼表示，政府文件很明確地提出了改革的邊界，改革在封閉的試點里做，試點之外的地區不行。另外，集體土地入市試點也限于存量建設用地，這是因為存量用地數量很大，將其盤活已足以基本支撐農村經濟發展和將來城鄉統一市場建設用地需要，同時還可以避免耕地失控，守住耕地紅線。

陳錫文此前在接受《經濟參考報》記者采訪時說，土地制度改革過程中出現涉及法律障礙而無法推進的情況時，一般來說都是采取“立”“改”“廢”三種處理手段，很多時候法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內實行，現在只能靠立法機關在一定期限、一定范圍內進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區。這次33個試點“三塊地”改革的地區，涉及突破土地管理法、城市房地產管理法中的相關法律條款，則正是采用這種形式。

據了解，在試點區域內，暫時調整實施征收集體土地補償的規定，明確綜合考慮土地用途和區位、經濟發展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會保障；暫時停止實施現行土地管理法第四十三條、第六十三條和城市房地產管理法第九條相關規定，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價；在農村宅基地制度方面，決定草案提出暫時調整有關法律規定的行政審批權限，明確使用存量建設用地的，下放至鄉(鎮)政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級政府審批。

據全國人大代表、北京市常務副市長李士祥透露，目前北京農村集體建設用地的入市方案正在研究，尚未完全成型，最快在今年年底或明年年初出臺，大興區西紅門等兩個鄉鎮將率先試點。 □記者 林遠