立法法修改，為權(quán)力越位設(shè)置籬笆

法制網(wǎng)兩會(huì)系列評(píng)論⑤

法制網(wǎng)評(píng)論員 舒銳

作為十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議的重要議程之一，立法法修正案草案3月8日提請(qǐng)大會(huì)審議。這是立法法頒布15年來(lái)的首次修改，對(duì)于完善我國(guó)立法體制、提高立法質(zhì)量和立法效率，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響。

立法法看似高高在上，實(shí)際上卻和每個(gè)人的利益休戚相關(guān)。治理國(guó)家與社會(huì)，關(guān)鍵在于立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。人們之間日常交往需要規(guī)矩，公權(quán)力的運(yùn)行更需要規(guī)矩。一個(gè)國(guó)家最大的規(guī)矩莫過(guò)于法律。如果說(shuō)，立法是立規(guī)矩的程序，那么立法法則是確定制定規(guī)矩的規(guī)矩。正因此，作為規(guī)范所有立法行為的法，立法法被稱為“管法的法”，在一個(gè)國(guó)家法律體系中的地位僅處于成文憲法。制定、修改立法法的權(quán)力屬于立法權(quán)的行使，我國(guó)的立法權(quán)從屬于人民主權(quán)，不僅要體現(xiàn)人民意志，更應(yīng)體現(xiàn)人民利益。另一方面，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)的全過(guò)程和各方面，也是我們社會(huì)主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)。因此，這部法律修正案是否合格，就取決于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是是否符合人民意志，二是是否符合黨的主張。實(shí)際上，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上是一致的，都?xì)w根于是否在最大程度上保障了人民權(quán)利與利益。

現(xiàn)實(shí)中，人民利益是多元化、層次化的，既包括公共利益，也包括公民個(gè)體權(quán)利。當(dāng)公共利益和公民私權(quán)利產(chǎn)生沖突時(shí)，在法理上，為了公共利益，人們確實(shí)有義務(wù)在必要時(shí)讓渡出自身的一些私權(quán)利。事實(shí)上，所有法律也正是人們?yōu)榱巳〉酶鼜V泛的自由而讓渡出自身部分自由而凝結(jié)所成。可是，這種讓渡必須符合公平正義與法治的要求，必須在“必要”時(shí)才能實(shí)施。

法律的本質(zhì)、法治的精髓正在于限制公權(quán)力，讓權(quán)力不能任性而為，讓權(quán)力行使只能出于以公共利益為目的；保護(hù)公民私權(quán)利，保障法無(wú)禁止皆可行，權(quán)利的剝奪只能因公共利益之需要，同時(shí)既要符合形式正義更要符合實(shí)質(zhì)正義。目前，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在限制公民權(quán)利的時(shí)候已經(jīng)能夠做到于“法”有據(jù)，初步實(shí)現(xiàn)了形式上的正義，但遺憾的是，所依據(jù)法律位階低，自己立法自己執(zhí)法等情況仍然是普遍現(xiàn)象。這不僅難以服眾，更可能為行政權(quán)侵蝕立法權(quán)，為部門(mén)利益、地方利益減損群眾利益留下制度缺口。好在我們黨早已經(jīng)意識(shí)到了這點(diǎn)。對(duì)于與公民權(quán)益最直接相關(guān)的稅制問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了落實(shí)稅收法定原則的明確要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定要求，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不能做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。這不僅禁止行政機(jī)關(guān)在具體事件中做出違法的具體行政行為，也嚴(yán)防行政機(jī)關(guān)擅自將這種有違行政倫理的行為法律化、正義化。

而本次立法法修正案，最受關(guān)注的焦點(diǎn)莫過(guò)于確立“稅收法定”以及“規(guī)范部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限”。一方面規(guī)定將“稅收”的專屬立法權(quán)單列，并細(xì)化規(guī)定“稅種的開(kāi)征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定；另一方面規(guī)定，制定部門(mén)規(guī)章沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)，制定地方政府規(guī)章沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

實(shí)際上，這兩個(gè)焦點(diǎn)都在于為防止行政權(quán)力將公民權(quán)利減損常態(tài)化、變相合法化設(shè)置了法治程序籬笆。這個(gè)方向顯然符合黨的主張，更符合人民群眾的實(shí)際利益。同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)決定對(duì)推動(dòng)民主立法方面提出了新要求：“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。”對(duì)此，草案也有著回應(yīng)，體現(xiàn)在將拓寬公民有序參與立法的途徑，開(kāi)展立法協(xié)商，完善立法論證、聽(tīng)證、法律草案公開(kāi)征求意見(jiàn)等制度；健全審議和表決機(jī)制；增加法律通過(guò)前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。

立法程序的嚴(yán)格化為權(quán)利減損作出了法治布防，而立法程序的民主化更確保了這種布防不淪為稻草人。可以說(shuō)，本次草案本身就是一次實(shí)現(xiàn)立法與黨的改革決策相鏈接的優(yōu)秀范本，較好地實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，也是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的題中之義。我們期盼新立法法能夠早日誕生，為黨的意志、人民利益通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志的法治進(jìn)程更加順暢貢獻(xiàn)更大力量。