個人所得稅法35年未全面修訂 幾乎維持80年代初面孔

改不動的個稅

分類所得稅制征收簡便，征管成本低，然而，其缺陷也非常明顯，分類征稅不能全面、完整的體現納稅人的納稅能力，從而會造成所得來源多、綜合收入高的人可以采取一些手段合理避稅，能夠不交稅或少交稅，而所得來源少、收入相對集中的卻因無法避稅，不符合量能課稅原則。

“相同收入人群的納稅額不同是最顯著的不公平。”朱為群舉例說，“比如有甲、乙兩個納稅人，甲月收入為5400元，其中工薪收入為3500元，勞務報酬收入為800元，稿酬收入為800元，特許權使用費所得800元。按現行個人所得稅稅法有關規定，甲本月不繳納個人所得稅。而乙月收入也是5400元，但全部是工薪收入，他就要納385元的個人所得稅。”

同時，納稅人處境不同，即使有相同的收入，也不意味著具有相同的納稅能力。比如，同樣收入水平的兩個納稅人，一個“上有老下有小”，另一個“自己吃飽全家不餓”，其納稅能力不可同日而語。又比如，家有重病患者，需要承擔昂貴的醫療費用，比起具有相同收入但無此情況的納稅人來說，納稅能力也要低些。再如，當期賬面收入很高，但需要負擔房貸的白領，與收入相對低些，但享受福利分房的公務員相比，其實際納稅能力也并不高。

2005年第二輪稅改期間，將個稅起征點提高到1600元時，中國社會科學院研究生院教授張曙光在接受媒體采訪時就說過：“無論起征點是多少，都是針對個人的，沒有計算家庭人口，沒有考慮贍養系數。說穿了，我們的個人所得稅設計不是為了公平和調節收入分配，而是為了政府，一是為了增加政府收入，二是為了政府征收方便。”

與分類征收相對的稅制是綜合稅制，指對納稅人在一定時期(通常為一年)內取得的各項所得，不分其來源渠道和所得，綜合計算征收所得稅的一種制度。據不完全統計，在 110個國家或地區中，有87個國家地區先后采用了綜合稅制，比例高達80%。其中既包括美國、英國等發達國家，也包括墨西哥、印度等發展中國家，以及新加坡、臺灣等新興國家和地區。值得一提的是，盡管英國將個人所得進行分門別類作出各種必要扣除，但要再統一扣除基本生計費用后適用一套稅率計征。所以，英國看似分類，實為綜合。

早在2003年，中國的個人所得稅便已確定了改革方向，即要走“綜合與分類相結合”之路，指在目前的基礎上，先以源泉預扣方法分別采取不同的稅率征收分類稅，納稅年度結束后，由納稅人申報全年綜合各項所得，由稅務機關核定，統一按規定的累進稅率計算應納稅額，并對年度已納稅作出調整，多退少補。2006年，這個改革方向還被寫入了“十一五”規劃。

然而，這一改革思路卻遲遲不能推動。

學界普遍認為，推動改革的瓶頸在于部門間信息共享程度低，金融資產和其他財產收入實名制度不健全，現金使用量大，個稅綜合數據庫建設緩慢等問題。綜合稅制要求建立全國統一的個稅綜合數據庫。早在2005年，國家稅務總局在談及個人所得稅改革時已經提出，依托個人身份證件號碼，編制納稅人識別號，以此為基礎，按照“一戶式”儲存的要求，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的收入及其他與納稅相關的信息歸集整理，并實施動態管理。然而10年過去了，這個方案仍然停留在設想之中。

在賈康看來，個稅改革是一個系統工程，存在諸多變量，不能只抓住其中的一個變量進行設計。比如個稅綜合數據庫建設需要各個部門協調、統籌，但現在各部門之間存在“信息孤島”現象，配合不到位。個稅綜合數據建設緩慢，拖累了后續的征管機制、征管措施、法律條文等配套措施的出臺。

改革遲遲沒有進展，對個稅扣除標準缺乏動態管理，沒有與物價指數、平均工資水平的上升實行掛鉤，個稅“起征點”因此成為眾矢之的。朱為群評價說：“從減輕稅負的角度來講，只盯著起征點，是只看到了槍靶的外環。”

下一步改革

面對二十幾年沒有實質性進展的個稅改革，相關專家學者只能揣摩著可能出現的困難，小心翼翼地從可行性方面給出溫和的建議。

朱為群說：“如果做不到稅基的綜合，可以先從時間的綜合來改。目前我國個人所得稅的征收時間有按月征收的工薪，也有按次征收的勞務薪酬。把這些征收時間統一改成按年征收，這樣做最直接的好處，就是可以均衡收入穩定和收入波動大的繳稅公平問題。是很簡單的提高稅收覆蓋面的辦法。”為驗證此辦法的可行性，朱為群還曾專門向稅務工作人員詢問，“這樣操作會不會覺得麻煩？”稅務工作人員的回答是：不麻煩。

在賈康看來，個稅綜合數據庫的建立也并非完全無能為力。他說，在以防范利用增值稅專用發票騙稅等為切入點的金稅工程帶動下，稅收信息化有了長足的發展，并與許多部門建立了信息共享關系。他曾從國家稅務總局信息中心了解到，目前全國22個地區的國家稅務局、17個地區的地方稅務局都已實現了稅款的網上繳納，即稅務部門可以通過網絡訪問納稅人金融機構的銀行賬戶，實時扣繳稅款。“這足以表明，區域內稅務部門和金融機構間的企業納稅人的信息共享，已基本不存在制度和技術上的障礙。外推至居民個人，困難也不會大到無法克服。”

專家們從種種跡象預見，2015年，沉寂多年的個稅改革將會有動作。財政部部長樓繼偉在2013年就表示，為體現公平，個稅將改成綜合和分類相結合的稅制，納稅的覆蓋面會擴大，抵扣因素也擴大，如贍養因素、住房按揭貸款都要計算進去。2015年的全國財政工作會議上，樓繼偉再次表示，2015年將抓緊推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革有關工作，研究提出改革方案。

2015年1月，國家稅務總局局長王軍在全國稅務工作會議上提出了2015年十項重點工作，其中就有“與有關部門一起推進……個人所得稅法的修改”的內容，此外，還首次提出要“研究實行綜合與分類相結合的個人所得稅新版軟件”。

2015年2月3日，《稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》在國務院法制辦征求意見截止。這份內容豐富的意見稿一個突出特點就是明確了納稅人識別號制度的法律地位。意見稿中明確，“國家施行統一的納稅人識別號制度”。今后，稅務部門將按照國家標準為企業、公民等納稅人編制唯一且終身不變的確認其身份的數字代碼標識。如這一制度能夠付諸實施，將為個人納稅實行綜合稅制提供有效的操作基礎。在未來，也許我們最常聽到的一句話將是：“請提供您的稅號。”(應受訪者要求，李濤為化名)(本刊記者／楊迪)