個人所得稅法35年未全面修訂 幾乎維持80年代初面孔

個稅改革不等于上調起征點

中國個人所得稅稅法，已經35年沒有全面修訂了。除了將起征點從1600元上調至3500元，這項與普通百姓關系最密切、也最直接的稅收制度，幾乎維持著上世紀80年代初的面孔，并且背離了它最初設立的目的。正因為此，本刊在15年間對這一維系國家與民生的制度持續關注。個稅總額雖然只占中國稅收總收入的一小部分，它的改革卻將帶來整個稅收體制的變化；它代表著一種權力，一種契約，更是公民財產權的保障。

個稅改革不等于上調起征點

修修補補35年的個人所得稅稅法，似乎陷入了不斷上調起征點的“死胡同”

如果有人告訴李濤，在中國，上繳個人所得稅的人數只有2800萬，而收入在全國財政稅收總收入的比重只占6.3%，那他第一反應一定是跳起來大聲反對，“怎么會那么少，我們每個月都至少要上繳幾百甚至幾千的個稅。”和大多數中國人一樣，他始終覺得自己生活在巨大的稅負壓力下，而個人所得稅是他在生活中唯一接觸到的直接稅。

每個月10日，李濤上班后的固定動作都是打開HER系統(人力資源管理系統)，輸入名字、密碼，在“我的信息”欄目里調出上個月的薪酬表。“基本工資：13000元，出差補貼：100元，餐費補貼：150元，代繳保險：265.22元，代繳公積金：1560元。個人所得稅：1029.96元。”這一連串數字早已經刻在這個精于計算的男人的腦子中，但他仍然每個月都會認真地檢查一下是否有紕漏。

中國現行的《中華人民共和國個人所得稅法》于1980年9月頒布實行，此后在1994年1月，2005年8月，2008年3月，2011年6月分別進行了幾輪改革。其中最主要的變化，就是將個稅起征點陸續從800元提升到3500元。

在2015年的兩會上，上調個人所得稅起征點的呼聲再起，全國人大代表、格力空調董事長董明珠等多位人大建議將個稅起征點上調至5000元。和網絡中大聲點贊的人一樣，李濤也舉雙手贊成，“我覺得5000還不夠，起征點到13000才更好。”李濤哧哧地笑著說。顯然他也知道這是不可能的。

本應該起到調節收入分配，實現社會公平的個人所得稅，在中國卻似乎走近了死胡同。全國政協委員，財務部財政科學研究所原所長賈康在接受媒體采訪時表示：“現在中國交個稅的人只有2800萬人，占不到整個人口總數的2%。這說明個稅已經相當邊緣化了，如果再提高起征點，還有多少人能交稅呢？”2015年3月6日，財政部部長樓繼偉在記者會上同樣表示，“目前個人所得稅的稅制不合理，簡單地提高個稅起征點并不公平。”

誰在交稅？

對于賦稅，李濤很熟悉，他知道每個人都是納稅人，卻又感到陌生，因為太過專業。翻開教科書，上面寫著，“稅收是國家為實現其職能的需要，憑借政治權力，強制、無償地征取財政收入的一種分配形式。每一個公民都有納稅的義務。”

個人所得稅在中國開端甚早。1950年1月頒布的《全國稅政實施要則》中既明確規定開征個人所得稅，資本所得稅等14個稅種，只是其后因為文化大革命等原因始終未能付諸實踐。

但個人所得稅在中國真正征收是在1980年。彼時，在對外開放的新形勢下，為維護中國主權和稅收收益權，中國政府開始向外國來華人員征收個人所得稅。1980年代后期，開始向國內居民征收個人收入調節稅。至1994年全面稅制改革，將上述兩稅與城鄉個體工商業戶所得稅合并，形成目前個人所得稅制的基本框架。

20年間，經過數次調整，中國的個人所得稅漸漸開始被詬病為“工資稅”，即上繳人群以工薪階層為主。據2004年國家稅務總局公布的數字：2004年中國個人所得稅收入1700多億元，65%來源于工薪階層。而另據財政部的公開數據，2012年中國個人所得稅收入5820億元，其中，工資薪金所得項目收入為3577億元，占61.4%，2013年，這一數字上升為62.6%。

“現在看來，我國的個人所得稅將高薪酬者和高收入者混同了。”財政部財政科學研究所原所長賈康告訴《中國新聞周刊》：“但現實生活中我國大部分高收入者恰恰不是以薪酬形式獲取收入的群體，私營廠主、企業老板可以只給自己象征性地開一點薪酬，甚至也有完全不開薪酬的情況。尤其是在股票市場和房地產市場異常火爆的這些年，高薪酬者與高收入者愈發偏離。”

中國個人所得稅的定位本是調節個人收入差距，緩解社會分配不公的矛盾，這是在1994年搭建符合社會主義市場體系的稅收體系框架時制定的原則，籌集財政收入并非其主要目的。1994 年后稅制運行的 20年也印證了這種定位，盡管個人所得稅收入連年大幅增長，但相對于流轉稅來說，其籌集財政收入的能力占全部稅收收入的比重尚不足7%。

然而，目前我國個稅征收主要采取的分類稅制，卻讓實際的個人所得稅征收過程中調節收入分配的功能大打折扣。分類稅制是指，對同一納稅人在一定時期內的各種所得，按其所得的不同來源進行分類，如工資、薪金所得、個體工商戶的生產經營所得、租賃經營所得。每一類所得按照單獨的稅率分別計征所得稅。

一個不容忽視的客觀事實是，在個人所得稅征管過程中，工薪所得稅最易管控，代扣代繳比較到位，其他收入尤其是偶然發生的財產性收入征管相對薄弱，于是收入來源單一的工薪階層繳稅較多，而收入來源多元化的高收入階層繳稅較少。

李濤每個月上繳的1029.96元的個人所得稅在他的收入中僅占比7.8%，仍然讓他覺得稅負負擔不小。他從事人力資源工作，清楚地知道當前中國的稅制框架是以流轉稅為主的征稅模式，即在商品生產、流通、消費環節的所征收的稅款。比如增值稅、消費稅、營業稅和關稅。他指著桌上的一盒香煙激動地說：“這一盒煙10塊錢，其中3塊錢是稅。油價雖說在下調，可是燃油稅卻在漲啊，加一箱油，半箱都是稅！”

上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群這樣解釋李濤的感受，“終端消費者承擔的相當一部分稅款來自存在重復計收的營業稅，而該稅種涉及交通、建筑、金融保險、郵電通訊、文化體育、娛樂、服務業等方方面面。任何稅負的承擔者都是具體的人，比如作為消費稅的增值稅看起來是由企業上繳，但他最終也都是轉嫁到了消費者身上。”

在這種稅收體制下，雖然個人收入所得稅的起征點看起來一直在上調，但由于流轉稅的增加，帶來實際生活成本的上漲，使普通工薪階層仍然感覺到的巨大稅收壓力。

改不動的個稅

分類所得稅制征收簡便，征管成本低，然而，其缺陷也非常明顯，分類征稅不能全面、完整的體現納稅人的納稅能力，從而會造成所得來源多、綜合收入高的人可以采取一些手段合理避稅，能夠不交稅或少交稅，而所得來源少、收入相對集中的卻因無法避稅，不符合量能課稅原則。

“相同收入人群的納稅額不同是最顯著的不公平。”朱為群舉例說，“比如有甲、乙兩個納稅人，甲月收入為5400元，其中工薪收入為3500元，勞務報酬收入為800元，稿酬收入為800元，特許權使用費所得800元。按現行個人所得稅稅法有關規定，甲本月不繳納個人所得稅。而乙月收入也是5400元，但全部是工薪收入，他就要納385元的個人所得稅。”

同時，納稅人處境不同，即使有相同的收入，也不意味著具有相同的納稅能力。比如，同樣收入水平的兩個納稅人，一個“上有老下有小”，另一個“自己吃飽全家不餓”，其納稅能力不可同日而語。又比如，家有重病患者，需要承擔昂貴的醫療費用，比起具有相同收入但無此情況的納稅人來說，納稅能力也要低些。再如，當期賬面收入很高，但需要負擔房貸的白領，與收入相對低些，但享受福利分房的公務員相比，其實際納稅能力也并不高。

2005年第二輪稅改期間，將個稅起征點提高到1600元時，中國社會科學院研究生院教授張曙光在接受媒體采訪時就說過：“無論起征點是多少，都是針對個人的，沒有計算家庭人口，沒有考慮贍養系數。說穿了，我們的個人所得稅設計不是為了公平和調節收入分配，而是為了政府，一是為了增加政府收入，二是為了政府征收方便。”

與分類征收相對的稅制是綜合稅制，指對納稅人在一定時期(通常為一年)內取得的各項所得，不分其來源渠道和所得，綜合計算征收所得稅的一種制度。據不完全統計，在 110個國家或地區中，有87個國家地區先后采用了綜合稅制，比例高達80%。其中既包括美國、英國等發達國家，也包括墨西哥、印度等發展中國家，以及新加坡、臺灣等新興國家和地區。值得一提的是，盡管英國將個人所得進行分門別類作出各種必要扣除，但要再統一扣除基本生計費用后適用一套稅率計征。所以，英國看似分類，實為綜合。

早在2003年，中國的個人所得稅便已確定了改革方向，即要走“綜合與分類相結合”之路，指在目前的基礎上，先以源泉預扣方法分別采取不同的稅率征收分類稅，納稅年度結束后，由納稅人申報全年綜合各項所得，由稅務機關核定，統一按規定的累進稅率計算應納稅額，并對年度已納稅作出調整，多退少補。2006年，這個改革方向還被寫入了“十一五”規劃。

然而，這一改革思路卻遲遲不能推動。

學界普遍認為，推動改革的瓶頸在于部門間信息共享程度低，金融資產和其他財產收入實名制度不健全，現金使用量大，個稅綜合數據庫建設緩慢等問題。綜合稅制要求建立全國統一的個稅綜合數據庫。早在2005年，國家稅務總局在談及個人所得稅改革時已經提出，依托個人身份證件號碼，編制納稅人識別號，以此為基礎，按照“一戶式”儲存的要求，建立完整、準確的納稅人檔案，對納稅人的收入及其他與納稅相關的信息歸集整理，并實施動態管理。然而10年過去了，這個方案仍然停留在設想之中。

在賈康看來，個稅改革是一個系統工程，存在諸多變量，不能只抓住其中的一個變量進行設計。比如個稅綜合數據庫建設需要各個部門協調、統籌，但現在各部門之間存在“信息孤島”現象，配合不到位。個稅綜合數據建設緩慢，拖累了后續的征管機制、征管措施、法律條文等配套措施的出臺。

改革遲遲沒有進展，對個稅扣除標準缺乏動態管理，沒有與物價指數、平均工資水平的上升實行掛鉤，個稅“起征點”因此成為眾矢之的。朱為群評價說：“從減輕稅負的角度來講，只盯著起征點，是只看到了槍靶的外環。”

下一步改革

面對二十幾年沒有實質性進展的個稅改革，相關專家學者只能揣摩著可能出現的困難，小心翼翼地從可行性方面給出溫和的建議。

朱為群說：“如果做不到稅基的綜合，可以先從時間的綜合來改。目前我國個人所得稅的征收時間有按月征收的工薪，也有按次征收的勞務薪酬。把這些征收時間統一改成按年征收，這樣做最直接的好處，就是可以均衡收入穩定和收入波動大的繳稅公平問題。是很簡單的提高稅收覆蓋面的辦法。”為驗證此辦法的可行性，朱為群還曾專門向稅務工作人員詢問，“這樣操作會不會覺得麻煩？”稅務工作人員的回答是：不麻煩。

在賈康看來，個稅綜合數據庫的建立也并非完全無能為力。他說，在以防范利用增值稅專用發票騙稅等為切入點的金稅工程帶動下，稅收信息化有了長足的發展，并與許多部門建立了信息共享關系。他曾從國家稅務總局信息中心了解到，目前全國22個地區的國家稅務局、17個地區的地方稅務局都已實現了稅款的網上繳納，即稅務部門可以通過網絡訪問納稅人金融機構的銀行賬戶，實時扣繳稅款。“這足以表明，區域內稅務部門和金融機構間的企業納稅人的信息共享，已基本不存在制度和技術上的障礙。外推至居民個人，困難也不會大到無法克服。”

專家們從種種跡象預見，2015年，沉寂多年的個稅改革將會有動作。財政部部長樓繼偉在2013年就表示，為體現公平，個稅將改成綜合和分類相結合的稅制，納稅的覆蓋面會擴大，抵扣因素也擴大，如贍養因素、住房按揭貸款都要計算進去。2015年的全國財政工作會議上，樓繼偉再次表示，2015年將抓緊推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革有關工作，研究提出改革方案。

2015年1月，國家稅務總局局長王軍在全國稅務工作會議上提出了2015年十項重點工作，其中就有“與有關部門一起推進……個人所得稅法的修改”的內容，此外，還首次提出要“研究實行綜合與分類相結合的個人所得稅新版軟件”。

2015年2月3日，《稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》在國務院法制辦征求意見截止。這份內容豐富的意見稿一個突出特點就是明確了納稅人識別號制度的法律地位。意見稿中明確，“國家施行統一的納稅人識別號制度”。今后，稅務部門將按照國家標準為企業、公民等納稅人編制唯一且終身不變的確認其身份的數字代碼標識。如這一制度能夠付諸實施，將為個人納稅實行綜合稅制提供有效的操作基礎。在未來，也許我們最常聽到的一句話將是：“請提供您的稅號。”(應受訪者要求，李濤為化名)(本刊記者／楊迪)