11年慈善立法之路如何走過？

昨天下午，十二屆全國人大四次會議聽取關于中華人民共和國慈善法修正案草案的說明。

這是繼去年的立法法后，2965名全國人大代表再次對慈善事業領域的基本法進行“把關”。

據悉，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，慈善法就是在這樣的背景下應運而生。

歷程

廣受社會關注的慈善立法

從2005年提出立法建議，到今年的三審，慈善法立法已走過11年。其中，2013年，慈善立法工作迎來重大轉機，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃項目。

理念未達成共識 立法一度“難產”

“最早的慈善立法歷程可追溯至2005年。”中國社科院社會政策研究中心副主任、研究員楊團一直致力于慈善領域立法研究。此前，楊團在接受媒體采訪時回憶，2005年9月，民政部正式向全國人大和國務院提出起草慈善事業促進法的立法建議，2009年，民政部向國務院法制辦提交立法草案，慈善法就此進入立法程序。

然而，在隨后的幾年中，社會各界對慈善立法中的一些問題一直有爭議，在一些慈善理念領域也產生分歧。楊團說，分歧主要包括慈善的含義是“大慈善”還是“小慈善”，慈善與公益是什么關系等。

北京師范大學中國公益研究院院長王振耀也認為：“近年來，慈善公益事業發展速度迅猛，立法必須要跟隨其發展而變化，這可能就是立法耗時長的客觀原因。”

全國人大“接手”立法迎來轉機

2013年，慈善立法工作迎來重大轉機。當年11月，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目，并最終確定由全國人大內司委牽頭起草。

此消息一經傳出，學界無比振奮。一直積極參與慈善立法工作的北京師范大學中國公益研究院院長王振耀在接受媒體采訪時曾說，由全國人大主導立法，避免了各個行政部門間的矛盾，也鼓勵政府部門和社會多方面的參與。

2014年2月，全國人大內司委召開慈善立法領導小組第一次全體會議，馬馼主任委員擔任慈善事業立法領導小組組長。之后，小組研究了立法時間表和法律案框架，并確立了“開門立法”的總基調。

之后的一年多時間里，全國人大內司委先后召開十幾次各種類型的立法座談會，聽取民政等有關部門、地方人大、專家學者、慈善組織負責人等各方面的意見。同時，內司委先后組織調研組前往湖北、浙江、福建、廣西、陜西等12個省市進行慈善事業發展情況調研。

除此之外，馬馼主任委員率團前往英國、克羅地亞，考察兩國的慈善立法情況，希望能了解國外慈善立法經驗。

各界廣泛參與慈善“開門立法”

2014年年底，有5部慈善法民間建議稿同時公布。它們分別是由北京大學法學院非營利組織法研究中心、清華大學公共管理學院NGO研究所、中國社會科學院法學研究所、北京師范大學中國公益研究院、上海交通大學第三部門研究中心和中山大學中國公益慈善研究院等6家機構提交的。

2015年年初，慈善法草案征求意見稿形成，全國人大內司委將稿件印發給33個中央有關單位，31個省區市人大內司委、8所高校科研機構、12個慈善組織，部分全國人大代表、政協委員和專家學者征求意見。同時，全國人大內司委共發出了130多份反饋意見，收回80多份。內司委對這些意見進行了認真細致的梳理，形成了近7萬字的意見匯總材料。

同時，全國人大內司委踐行的“開門立法”在全社會掀起了慈善立法討論的熱潮。楊團表示，大專院校、研究機構、民間組織、傳媒人士，以及參與慈善公益事業的企業家都積極投入，召開研討會、座談會。其中，僅北京大學和清華大學合辦的“慈善法立法半月談”就歷經8個月，辦了14場，近百名專家學者、基金會、社團和企業的有關人士參加。據有關方面統計，僅2014年一年，學界以及大的慈善組織召開的這類立法研討會不下百場。

全國人大常委會兩次審議草案

2015年10月，全國人大內司委將慈善法草案提請十二屆全國人大常委會第十七次會議審議，全國人大內司委副主任委員王勝明在會上對草案作了說明，第二天，通過審議的慈善法草案亮相全國人大網，共有11章115條，并向社會公開征求意見。11月30日，為期一個月的草案公開征求意見結束。

經全國人大法律委員會審議修改后，2015年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議對慈善法草案進行了再次審議，并決定將草案提請十二屆全國人大四次會議審議。

釋疑

慈善法立法過程中四大爭議焦點

慈善法11年歷程，在北京師范大學中國公益研究院院長王振耀看來，有一個很重要的原因是社會各界在思想理念上無法統一。

1 “大慈善”還是“小慈善”？

最核心的問題就是關于慈善的定義，何為慈善，慈善的概念是“大慈善”還是“小慈善”。

普遍觀點認為，慈善有廣義和狹義兩種，“小慈善”指的是扶貧濟困救災，“大慈善”除此之外還包括促進教育、科學、文化、衛生、體育事業的發展、環境保護等。關于慈善法中慈善的概念是“大慈善”還是“小慈善”，這一爭議在很長一段時間內都得不到解決。

慈善法草案公布后，草案規定了慈善活動的內容，包括扶貧濟困、救助老幼病殘；救助自然災害；促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展；防治污染、保護環境；符合社會公共利益的其他活動。

可見，慈善法采用了“大慈善”的概念。在全國人大常委會會議上審議慈善法草案時，鄭功成委員指出，草案解決了何為慈善這個關鍵性問題，為慈善事業的發展創造了條件。

2 個人能否公開募捐？

慈善法草案公布后，草案規定“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”。這一項規定被廣泛解讀為“個人不得通過互聯網募捐”，引起公眾關注，有部分公眾質疑，這樣的規定堵塞了個人通過網絡求助的通道。

草案二審稿對一審稿的規定做了一定調整，表述為“不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理”。

全國人大常委會法工委副主任闞珂表示，個人募捐難以規范管理，相關部門也無法對資金的使用進行監督，如南京“柯蕾”事件、安徽女子謊稱“因救人被狗咬”募款事件、廣西女子謊稱父親在天津爆炸中喪生募捐事件等，都表明個人募捐需要規范。

闞珂表示：“慈善法目前并不提倡個人公開募捐，捐款人想要捐給誰法律沒有限制，但如果受益的個人發生濫用善款等行為，只能對他進行道德上的譴責，法律上無法管理，所以，我們希望慈善活動能夠通過慈善組織來做，這樣依法募捐、有法可依。”

3 公募權應該放開多大？

草案一審稿中規定，“依法登記滿兩年、運作規范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書”、“慈善組織開展公開募捐，應當在其登記的民政部門行政管理區域內進行，但捐贈人的捐贈行為不受地域限制”。