慈善立法折射中國民主法治進程

慈善法立法的11年，也是實現(xiàn)民主立法、科學立法，人民群眾廣泛參與高質(zhì)量立法的11年

文/《瞭望》新聞周刊記者賴雨晨

3月9日下午，十二屆全國人大四次會議第二次全體會議，全國人大常委會副委員長李建國向與會代表作了關于慈善法草案的說明。此時，距離民政部最早提出慈善法立法規(guī)劃，已經(jīng)過去了11年的時間。而慈善法立法的11年，也是實現(xiàn)民主立法、科學立法，人民群眾廣泛參與高質(zhì)量立法的11年。

慈善法的立法工作，最早在2005年啟動。但由于存在諸多爭議和分歧，法律草稿一直未能提交全國人大常委會。直到2014年，本屆全國人大內(nèi)務司法委員會正式成立立法領導小組，“接手”法律起草工作。2015年2月，慈善法征求意見稿形成。8個月后，慈善法草案提交全國人大常委會一審，修改后又于2015年12月提交二審，再次修改后正式提交全國人代會審議。

從徘徊踟躕到突然提速，其間既有立法機關主導立法的直接作用，也與國家大政引領、社會各界推動、多方積極建言有著密不可分的關系。多種因素的合力，促進了意見的充分交換和共識的最終達成。如今提交全國人代會審議的慈善法草案，對于數(shù)以十萬計已登記或孕育中的慈善組織、數(shù)以千計投身慈善服務的志愿者以及數(shù)以億計的捐贈人來說，都具有提振信心的作用。

慈善萌芽破土而出

初提慈善法立法之時，中國的慈善事業(yè)尚處萌芽階段。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示，2004年我國共有包括社會團體、民辦非企業(yè)和基金會在內(nèi)的社會組織近29萬個，全年民政部門和慈善團體直接接收社會捐贈33.9億元。在很多人眼里，慈善與災害救助仍然是密不可分的兩個概念。慈善立法，在當時并沒有引起太多關注。

及至2008年，汶川地震給舉國上下帶來巨大傷痛的同時，也直接加速了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。用國家民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報中的話來說，這期間“形成了建國以來最大規(guī)模的社會捐贈行動”，也“出現(xiàn)了建國以來最大規(guī)模的社會志愿服務行動”。這一年，全國民政部門、慈善會和社會組織等接收的社會捐款捐物超過了780億元，比2004年增長了20余倍。

眾多慈善組織和專家學者都把2008年稱作中國的“慈善元年”。慈善捐贈和志愿服務的井噴，也使推動慈善立法顯得正當其時。李建國3月9日在講話中披露，自2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，“反映了社會各方面的熱切期盼”。

此后，慈善法的立法工作表面上看起來“靜水微瀾”，但在這期間，中國慈善事業(yè)面臨的大政方針、輿論氛圍和行業(yè)生態(tài)，都發(fā)生了顯著而深遠的變化。慈善法的立法，實際上已被拉拽到了刻不容緩的地步。

2011年的郭美美事件，引發(fā)了中國慈善事業(yè)面臨的最大危機。部分慈善組織，尤其是頗有影響力的官辦組織陷入公信力的泥沼，也由此引發(fā)了全社會關于慈善事業(yè)的大討論。一批老牌的官辦慈善組織，包括地方慈善會，加速了艱難而義無反顧的轉型改革之路。與此同時，在中央及地方政策的鼓勵下，眾多來自民間的社會組織得到“松綁”，滿懷期待地破土而出。

改革試點探路破冰

2012年，廣州、深圳、寧波等地相繼試水包括公益慈善類在內(nèi)的部分社會組織直接登記，讓掛靠主管單位“找婆家”這件困擾慈善組織多年的難題漸成歷史。2013年初，已有19個省份開展了社會組織直接登記工作。在當年的全國兩會上，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出了改革社會組織管理體制，使“直接登記”從地方實踐變成了中央政策。

更為重要的是，在2013年11月召開的十八屆三中全會上，“創(chuàng)新社會治理”“激發(fā)社會組織活力”等內(nèi)容寫進全會決定。制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并列入全國人大常委會2015年立法工作計劃。其間，江蘇、廣東、湖南等地相繼通過實施了地方性的慈善或募捐法規(guī)，為全國立法積累了一定經(jīng)驗。

“從十八屆三中、四中全會的精神來看，加強社會建設已經(jīng)成為國家大政方針，在這個領域，需要有一部超越部門視角的法律來體現(xiàn)國家意志。”深圳壹基金公益基金會秘書長李勁對記者說。與他的觀點類似，在眾多專家學者看來，由立法機關從行政部門手中接過慈善法的起草工作，是立法進入“快車道”的重要一步。

“比起行政機關，立法機關可以更好地集中精力和資源，而且因為本身的位置比較超脫，有利于征求多方意見，促進達成共識。”北師大中國公益研究院助理院長章高榮說。

“慈善法的內(nèi)容，牽涉民政、財政、稅務等多個部門。如由某單一部門起草，各方利益很難調(diào)和。而由全國人大來起草，就很好地避免了這種局面。”中山大學中國公益慈善研究院執(zhí)行院長朱健剛說，“從國家大政的方向，到整個慈善事業(yè)突飛猛進的發(fā)展，再到慈善組織和專家學者的大力呼吁，所有的因素結合在一起，共同推進了慈善法立法工作的提速。”