慈善立法折射中國民主法治進程

慈善法立法的11年，也是實現民主立法、科學立法，人民群眾廣泛參與高質量立法的11年

文/《瞭望》新聞周刊記者賴雨晨

3月9日下午，十二屆全國人大四次會議第二次全體會議，全國人大常委會副委員長李建國向與會代表作了關于慈善法草案的說明。此時，距離民政部最早提出慈善法立法規劃，已經過去了11年的時間。而慈善法立法的11年，也是實現民主立法、科學立法，人民群眾廣泛參與高質量立法的11年。

慈善法的立法工作，最早在2005年啟動。但由于存在諸多爭議和分歧，法律草稿一直未能提交全國人大常委會。直到2014年，本屆全國人大內務司法委員會正式成立立法領導小組，“接手”法律起草工作。2015年2月，慈善法征求意見稿形成。8個月后，慈善法草案提交全國人大常委會一審，修改后又于2015年12月提交二審，再次修改后正式提交全國人代會審議。

從徘徊踟躕到突然提速，其間既有立法機關主導立法的直接作用，也與國家大政引領、社會各界推動、多方積極建言有著密不可分的關系。多種因素的合力，促進了意見的充分交換和共識的最終達成。如今提交全國人代會審議的慈善法草案，對于數以十萬計已登記或孕育中的慈善組織、數以千計投身慈善服務的志愿者以及數以億計的捐贈人來說，都具有提振信心的作用。

慈善萌芽破土而出

初提慈善法立法之時，中國的慈善事業尚處萌芽階段。據民政部數據顯示，2004年我國共有包括社會團體、民辦非企業和基金會在內的社會組織近29萬個，全年民政部門和慈善團體直接接收社會捐贈33.9億元。在很多人眼里，慈善與災害救助仍然是密不可分的兩個概念。慈善立法，在當時并沒有引起太多關注。

及至2008年，汶川地震給舉國上下帶來巨大傷痛的同時，也直接加速了我國慈善事業的發展。用國家民政事業發展統計公報中的話來說，這期間“形成了建國以來最大規模的社會捐贈行動”，也“出現了建國以來最大規模的社會志愿服務行動”。這一年，全國民政部門、慈善會和社會組織等接收的社會捐款捐物超過了780億元，比2004年增長了20余倍。

眾多慈善組織和專家學者都把2008年稱作中國的“慈善元年”。慈善捐贈和志愿服務的井噴，也使推動慈善立法顯得正當其時。李建國3月9日在講話中披露，自2008年以來，共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件，“反映了社會各方面的熱切期盼”。

此后，慈善法的立法工作表面上看起來“靜水微瀾”，但在這期間，中國慈善事業面臨的大政方針、輿論氛圍和行業生態，都發生了顯著而深遠的變化。慈善法的立法，實際上已被拉拽到了刻不容緩的地步。

2011年的郭美美事件，引發了中國慈善事業面臨的最大危機。部分慈善組織，尤其是頗有影響力的官辦組織陷入公信力的泥沼，也由此引發了全社會關于慈善事業的大討論。一批老牌的官辦慈善組織，包括地方慈善會，加速了艱難而義無反顧的轉型改革之路。與此同時，在中央及地方政策的鼓勵下，眾多來自民間的社會組織得到“松綁”，滿懷期待地破土而出。

改革試點探路破冰

2012年，廣州、深圳、寧波等地相繼試水包括公益慈善類在內的部分社會組織直接登記，讓掛靠主管單位“找婆家”這件困擾慈善組織多年的難題漸成歷史。2013年初，已有19個省份開展了社會組織直接登記工作。在當年的全國兩會上，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出了改革社會組織管理體制，使“直接登記”從地方實踐變成了中央政策。

更為重要的是，在2013年11月召開的十八屆三中全會上，“創新社會治理”“激發社會組織活力”等內容寫進全會決定。制定慈善法先后列入十一屆、十二屆全國人大常委會立法規劃，并列入全國人大常委會2015年立法工作計劃。其間，江蘇、廣東、湖南等地相繼通過實施了地方性的慈善或募捐法規，為全國立法積累了一定經驗。

“從十八屆三中、四中全會的精神來看，加強社會建設已經成為國家大政方針，在這個領域，需要有一部超越部門視角的法律來體現國家意志。”深圳壹基金公益基金會秘書長李勁對記者說。與他的觀點類似，在眾多專家學者看來，由立法機關從行政部門手中接過慈善法的起草工作，是立法進入“快車道”的重要一步。

“比起行政機關，立法機關可以更好地集中精力和資源，而且因為本身的位置比較超脫，有利于征求多方意見，促進達成共識。”北師大中國公益研究院助理院長章高榮說。

“慈善法的內容，牽涉民政、財政、稅務等多個部門。如由某單一部門起草，各方利益很難調和。而由全國人大來起草，就很好地避免了這種局面。”中山大學中國公益慈善研究院執行院長朱健剛說，“從國家大政的方向，到整個慈善事業突飛猛進的發展，再到慈善組織和專家學者的大力呼吁，所有的因素結合在一起，共同推進了慈善法立法工作的提速。”

給開門立法“點一百個贊”

一年前的北京，同樣是春寒料峭的3月，多家慈善機構負責人和多名專家學者手里拿著新鮮“出爐”的慈善法草案征求意見稿參加了全國人大內司委組織的、征求意見稿出臺后的第一場專題座談會。

這并不是一次按順序發言、念稿子、說好話的會議，與會的慈善機構囊括了中國扶貧基金會、中國婦女發展基金會、壹基金、樂平基金會、騰訊公益基金會等國內最具影響力的官辦和民間基金會，以及像瓷娃娃罕見病關愛中心、北京樂齡老年社工服務中心這樣的草根組織和社工機構。他們帶著各自不同的理念和訴求，在兩天的會期里，不僅給全國人大內司委的領導提出了十分坦率而尖銳的意見，理念相左時，還差點互相拍起了桌子。

這些意見，涉及慈善的定義、稅收優惠、慈善組織人才培養、慈善資產保值增值、放開公募權、慈善服務、政府監管等諸多方面。而在慈善法立法全過程中，像這樣的座談和討論在人大、慈善組織和高校、研究機構的會議室里頻繁上演。

在征求意見稿出臺之前，北京大學、中國社科院、中山大學、上海交通大學和北師大中國公益研究院就已向全國人大提交了5個版本的專家建議稿。其中，僅北京大學非營利組織法研究中心提交的一稿，就是經過了大半年的調研、13次研討會，方才得出的草稿。

而從征求意見稿到全國人大常委會一審、二審，再到提交全國人大審議，慈善法草案也始終面向公眾吸收意見反饋，經歷了反復打磨，甚至大幅度的修改。例如，有關慈善信托的內容，就經歷了從一審到三審一上、一下，又再上，最終以專章的面貌，出現在全國人大審議稿中。回顧草案形成的整個過程，關于幾個焦點問題的爭議貫穿始終。

——誰能募捐？怎樣募捐？

通過募捐獲取資金，是慈善組織生存發展、服務社會的重要手段。但在我國，很長一段時間內，公開募捐的權利都僅限于紅十字會、慈善會和為數不多的公募基金會，慈善資源流動渠道不暢、競爭環境缺乏公平。近年來，部分省市已經試行了公募權的放開，而方興未艾的互聯網慈善也對傳統的募捐方式發起了有力的沖擊。

在慈善法的立法過程中，放開公募權一直是業界的呼聲，但怎么放、放到什么地步、如何避免放開之后可能出現的問題，政府與組織、官辦組織與民間組織、大組織與小組織，都有自己不同的意見。

例如，慈善法草案一審稿中盡管規定了公募權的逐步放開，卻對募捐的地域限制以及慈善組織通過互聯網募捐的級別限制有嚴格的規定，是一個相對謹慎的版本。而在二審稿以后的草案中，特定募捐形式的地域限制被取消、網絡募捐不再受限于組織的行政級別，則體現了更多“松綁”的思路。此外，作為慈善領域的基本法，如何應對互聯網時代帶來的挑戰，也一直在考驗著立法者的智慧。

——慈善組織的錢可以怎樣花？

毫無疑問，慈善組織募集的資金應當用于服務慈善事業。但與此同時，它們的行政成本如何開支，如何吸引高端人才以提升自身的專業能力和競爭力，如何實現慈善財產的保值增值以謀求可持續發展，如何確保項目資金使用的高效？一系列問題不僅攸關慈善組織的日常運營與長期發展，同時也是普通公眾關注的焦點。

一方面，受到“郭美美事件”等公信力危機的影響，很多公眾希望法律法規和監管部門能夠從嚴規制慈善組織的資金使用和信息披露，確保盡可能多的資源直接投向受益人。但另一方面，我國的慈善組織又迫切需要吸引人才、增強能力、提升慈善項目和服務的創意與質量。毫不夸張地說，慈善法中每一處涉及“花錢”的條款，都經歷了反復的討論與斟酌，任何一個數字的微小差異，背后都可能是巨大的觀點交鋒。

——促進政策是大原則還是細規定？

盡管在近年來取得了狂飆突進式的發展，但我國慈善事業的整體發展水平，與人們的期待和經濟總量相比，仍然是不相稱的。除了營造公平的競爭環境、制定合理的游戲規則，人們期望慈善法能夠以法律的形式，明確國家對慈善事業的鼓勵措施。

鼓勵政策的核心是稅收制度。我國現行稅法在慈善方面的規定尚不完善，缺乏優惠政策或執行不到位，不僅會加重慈善組織的負擔，也會阻礙慈善捐贈，尤其是大額、股權及房產捐贈的實現。慈善法究竟是只規定一條“依法享受稅收優惠”的大原則，還是列明詳細的優惠規定，由于涉及到國家財政收入的讓渡，這實際上又是慈善組織、捐贈人與稅收征管部門的博弈。

在積極參與和近距離觀察立法的人們看來，盡管爭議不斷，但圍繞這些爭議的激烈碰撞，恰恰是慈善法能夠加速出臺的原因。“正是因為有碰撞和交流，大家才能夠充分地交換意見，也因而促進了共識的達成。”章高榮說，“宏觀來看，這次立法盡可能地回應了多方的訴求，力爭都有所反映。”

從最終提交審議的版本來看，慈善法中關于慈善組織定義、開放公募、慈善信托、稅收優惠等內容，都吸取了專家和慈善組織的意見建議。即使是有些建議未能獲得采納，其提出者也肯定了“開門立法”的意義。

作為我國最早開展境外慈善活動的組織之一，中國扶貧基金會一直希望“鼓勵境外慈善”能夠寫進慈善法，雖然對最終的結果略感失望，但提到立法進程，副會長王行最還是毫不猶豫地對《瞭望》新聞周刊記者說：“我要給慈善法的開門立法點一百個‘贊’！”□