歐盟整改難民庇護(hù)政策前景并不樂(lè)觀

新華社布魯塞爾4月7日電 新聞分析：歐盟整改難民庇護(hù)政策前景并不樂(lè)觀

新華社記者孫奕

歐盟委員會(huì)6日決定，著手修訂以《都柏林協(xié)定》為核心內(nèi)容的難民庇護(hù)政策，以減輕希臘、意大利等“前線國(guó)家”的難民潮壓力。專家認(rèn)為，盡管這是歐盟直面政策漏洞的積極改革方向，但歐盟內(nèi)部分歧較難調(diào)和，決策程序繁復(fù)，落實(shí)效力恐要打折扣。

歐委會(huì)建議，改革的選項(xiàng)一是廢除原先難民在赴歐“首站”申請(qǐng)避難的規(guī)定，改由歐盟統(tǒng)籌安排，把難民按比例分配到歐盟成員國(guó)；選項(xiàng)二是保留原有“首站”申請(qǐng)避難規(guī)定，但增設(shè)“公平校正機(jī)制”，一旦難民人數(shù)超出警戒值，便由歐盟出手把部分難民分配到其他成員國(guó)。

作為整改重點(diǎn)，規(guī)定避難者申請(qǐng)庇護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的“都柏林體系”再次走向臺(tái)前。該體系確立了歐盟成員國(guó)審批避難申請(qǐng)的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，體系核心是1990年在愛(ài)爾蘭首都都柏林簽署的《都柏林協(xié)定》。

經(jīng)過(guò)兩次修訂，現(xiàn)行《都柏林協(xié)定》的核心內(nèi)容在于，避難者只能在入境歐盟的第一個(gè)成員國(guó)申請(qǐng)庇護(hù)，而這個(gè)成員國(guó)必須承擔(dān)避難者接待、難民資格審核等一系列責(zé)任。

去年夏天以來(lái)，通過(guò)地中海和巴爾干通道進(jìn)入歐盟的難民數(shù)量激增，對(duì)希臘、意大利等歐盟“前線國(guó)家”造成巨大壓力。然而，很多難民并不想在“前線國(guó)家”申請(qǐng)庇護(hù)，而是向往待遇更好、對(duì)待難民較為開(kāi)放包容的德國(guó)及北歐國(guó)家，導(dǎo)致“投機(jī)避難”情況嚴(yán)重。

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授王義桅分析，改革建議的方向是好的。但一般來(lái)說(shuō)，歐盟很多想法好是好，但落實(shí)起來(lái)往往打折扣、拖延或不了了之。

王義桅認(rèn)為，現(xiàn)在28個(gè)歐盟成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致，競(jìng)爭(zhēng)力有差異。以“前線國(guó)家”希臘為例，希臘本身面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)，缺乏足夠的金錢和精力接收避難者；捷克、波蘭等中東歐國(guó)家擔(dān)心難民影響本國(guó)民眾就業(yè)，在宗教、社會(huì)融入上對(duì)難民也有看法，所以很難配合協(xié)調(diào)攤派難民；而德國(guó)、北歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)預(yù)期較好，也需要?jiǎng)趧?dòng)力，所以對(duì)難民往往開(kāi)出較優(yōu)惠條件。

他表示，難民危機(jī)自去年爆發(fā)以來(lái)，歐盟內(nèi)部對(duì)難民政策分歧不斷。現(xiàn)在歐委會(huì)再提改革建議，不少國(guó)家甚至已經(jīng)厭倦了。

事實(shí)上，根據(jù)歐盟決策程序，從建議提出到成員國(guó)最終履行落實(shí)，往往歷時(shí)漫長(zhǎng)。這次歐委會(huì)提出的建議將于4月21日在成員國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)例行會(huì)議上討論。其后，歐委會(huì)需在夏季之前拿出最終正式建議草案。接下來(lái)，歐盟成員國(guó)首腦需要進(jìn)行協(xié)商，決定是否將建議方案提交歐洲議會(huì)表決。由此可見(jiàn)，改革方案推進(jìn)前景“關(guān)卡重重”，未來(lái)每一次磋商都將是成員國(guó)討價(jià)還價(jià)的“舞臺(tái)”。

去年以來(lái)，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人就難民問(wèn)題召開(kāi)的會(huì)議有10多次，出錢出力的倡議也不勝枚舉，可實(shí)效總是乏善可陳。去年5月，歐盟提出難民轉(zhuǎn)移“配額制”，但這一提議在拖延近4個(gè)月后才勉強(qiáng)通過(guò)，成員國(guó)答應(yīng)兩年內(nèi)轉(zhuǎn)移安置總計(jì)16萬(wàn)名難民。但最新數(shù)據(jù)顯示，被轉(zhuǎn)移安置的難民也就1000人左右。

王義桅說(shuō)，歐盟領(lǐng)導(dǎo)力往往需要英法德三大國(guó)帶動(dòng)和協(xié)調(diào)。但英國(guó)目前和歐盟關(guān)系若即若離，甚至要公投脫歐；以往較有擔(dān)當(dāng)?shù)牡聡?guó)，對(duì)難民接受程度較大，帶有吸引勞動(dòng)力紅利的私心，和不少國(guó)家意見(jiàn)相左，在難民危機(jī)中反而成為詬病的對(duì)象；其他國(guó)家的民粹主義也有上升趨勢(shì)。

他說(shuō)，歐洲難民危機(jī)的根源是敘利亞等西亞北非國(guó)家的動(dòng)蕩局勢(shì)。盡管敘利亞政治和解進(jìn)程并不以歐盟意志為轉(zhuǎn)移，但歐盟和有關(guān)國(guó)家必須持續(xù)在推動(dòng)地區(qū)穩(wěn)定上真正拿出誠(chéng)意和有效手段。

“總體來(lái)看，歐盟領(lǐng)導(dǎo)力在下降。解決難民問(wèn)題光靠攤派，沒(méi)什么效力。要在歐盟內(nèi)部凝聚共識(shí)解決難民危機(jī)，未來(lái)挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻。”他說(shuō)。

歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年，逾120萬(wàn)人在歐盟28個(gè)成員國(guó)首次申請(qǐng)避難，人數(shù)是2014年的兩倍多。