彩票公益金頻遭套取挪用 巨額資金存“舞弊”風(fēng)險(xiǎn)

2014年本報(bào)記者通過內(nèi)部渠道反映彩票公益金信息不透明的問題，審計(jì)署此后的專項(xiàng)審計(jì)查實(shí)有四分之一的彩票資金存在違法違規(guī)使用現(xiàn)象。近期，天津、山西、福建等地的記者再次追蹤彩票公益金流向發(fā)現(xiàn)，無論是分配端還是使用端，都存在“粗線條”管理現(xiàn)象，社會(huì)公眾無法監(jiān)督，巨額彩票公益金仍然存在“舞弊”的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，有關(guān)人士建議，加強(qiáng)彩票公益金的信息公開和審計(jì)、法律監(jiān)管。

公示“粗線條”加大監(jiān)督難度

近年來，我國(guó)彩票公益金收支信息在公開方面有所進(jìn)展，但整體上看，有關(guān)信息公開的管理工作仍然“粗線條”，存在公開信息過于籠統(tǒng)、信息公示不到位、使用單位不了解資金屬性等問題，社會(huì)監(jiān)督困難。

彩票公益金是政府非稅收入形式之一，指按照國(guó)家規(guī)定發(fā)行彩票取得銷售收入扣除返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金、發(fā)行經(jīng)費(fèi)后的凈收入，專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)的資金，不用于平衡財(cái)政一般預(yù)算。逾期未兌獎(jiǎng)的獎(jiǎng)金納入彩票公益金。彩票公益金納入政府性基金預(yù)算管理，專款專用，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。彩票公益金的分配政策，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院民政、體育行政等有關(guān)部門提出方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和彩票事業(yè)的發(fā)展，彩票公益金的分配政策也進(jìn)行了幾次調(diào)整，其分配比例也隨之調(diào)整。根據(jù)2006年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整彩票公益金分配政策的通知》(財(cái)綜〔2006〕7號(hào))，目前，我國(guó)現(xiàn)行彩票公益金的分配政策為：彩票公益金在中央與地方之間，按50：50的比例分配；中央集中的彩票公益金，在社會(huì)保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國(guó)家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配；地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅(jiān)持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級(jí)人民政府財(cái)政部門商民政、體育部門研究確定分配比例。

盡管分配政策幾經(jīng)調(diào)整，但目前來看，無論是分配端還是使用端，彩票公益金仍然存在“粗線條”管理的現(xiàn)象。在分配端方面，一是地方財(cái)政部門已經(jīng)公開的彩票公益金收支情況，信息過于籠統(tǒng)。比如《天津市2015年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》提到，2015年彩票公益金支出107546.5萬元，其中體育彩票50972.5萬元，福利彩票56574萬元，但列出的支出項(xiàng)目較為“粗線條”。

記者看到，這些項(xiàng)目包括“十三運(yùn)”新聞中心和指揮中心建設(shè)款14100萬元、退役運(yùn)動(dòng)員保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)2000萬元等。“一筆支出動(dòng)輒上千萬元、甚至上億元，其實(shí)等于沒有公開，我們老百姓怎么監(jiān)督？”天津市市民段端說。

二是除了國(guó)家和省級(jí)(直轄市、自治區(qū))財(cái)政、民政、體育等部門定期信息公開，區(qū)縣級(jí)的各類福利機(jī)構(gòu)、體育項(xiàng)目等彩票公益金的具體支出環(huán)節(jié)，則很少公示其彩票公益金的具體使用情況。山西省民政廳一名部門負(fù)責(zé)人說，省里的福彩公益金唯一的公示渠道是民政廳網(wǎng)站，沒有要求市縣級(jí)再公示。

三是少數(shù)地區(qū)的彩票和公益金相關(guān)部門選擇了本地報(bào)紙作為公示平臺(tái)。由于地區(qū)報(bào)紙相對(duì)封閉，影響力有限，導(dǎo)致了公示信息查閱的不便，不利于公示信息的披露與傳播。

在支出端方面，使用彩票公益金的部分單位也不了解資金屬性，帶來監(jiān)管盲區(qū)。根據(jù)天津市財(cái)政局公布的2015年度彩票公益金籌集分配使用情況公告，天津市第一養(yǎng)老公寓、第二養(yǎng)老公寓、天津市救助管理站等單位均是福利彩票公益金的受益單位，用于多功能廳及老人房間維修、老人室內(nèi)設(shè)施更換、設(shè)施設(shè)備維修等。

記者向有關(guān)機(jī)構(gòu)核實(shí)對(duì)于福利彩票公益金使用的具體金額和支出明細(xì)，大多表示不掌握具體情況。天津市救助管理站有關(guān)負(fù)責(zé)人說，救助管理站的資金統(tǒng)一從財(cái)政劃撥，但資金是否是彩票公益金、有多大比例等，則不太清楚。

山西省一家福利院院長(zhǎng)說，每年福利院大概能領(lǐng)取10萬元至20萬元的福彩公益金，究竟公益金有多少、二次分配怎么分，基層并不了解。另一家民辦養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人反映說，2008年以來養(yǎng)老院曾領(lǐng)取彩票公益金資助，中間停了3年，2015年開始又重新申領(lǐng)發(fā)放，但2015年全年政府給養(yǎng)老院下?lián)艿倪@部分公益金資助目前僅申領(lǐng)到70%，還有30%一直沒有下發(fā)，原因不清楚。

巨額資金存“舞弊”風(fēng)險(xiǎn)

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層單位對(duì)公益金使用情況公開的主動(dòng)性不強(qiáng)。另一方面，全程“粗線條”操作和社會(huì)監(jiān)督缺位讓巨額資金存在“舞弊”的風(fēng)險(xiǎn)，虛報(bào)套取、擠占挪用、違規(guī)采購等亂象叢生，同時(shí)缺乏有效管理也導(dǎo)致出現(xiàn)資金沉淀，大大降低了彩票公益金的使用效率。

福建莆田市體育局辦公室負(fù)責(zé)人何宜好告訴記者：“福建省要求公布公益金使用情況，我們文件也對(duì)區(qū)縣轉(zhuǎn)發(fā)下去，甚至一個(gè)個(gè)電話打過去，要求公布情況。但現(xiàn)在還有一些項(xiàng)目未公開，心態(tài)是能拖則拖。”

2015年，審計(jì)署發(fā)布彩票資金審計(jì)結(jié)果公告顯示，在抽查的658.15億元彩票資金中，審計(jì)查出虛報(bào)套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津貼補(bǔ)貼等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。

莆田市審計(jì)局今年4月公布了對(duì)本市前幾年的體育彩票公益金和福利彩票公益金使用審計(jì)結(jié)果，也暴露出不少問題。據(jù)市審計(jì)局經(jīng)貿(mào)科負(fù)責(zé)人林光介紹，市本級(jí)體彩公益金部分資金沒有納入預(yù)算管理，未能嚴(yán)格按照基金管理規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，還存在違規(guī)使用體育彩票公益金的問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，莆田市體育場(chǎng)地管理處違規(guī)將體育彩票公益金20萬元用于支付水電費(fèi)等，“去年已經(jīng)改正，挪用的公益金現(xiàn)在已經(jīng)補(bǔ)上。”

莆田市民政局社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)科有關(guān)工作人員說，市里的福利彩票公益金每年在一千萬元左右，前幾年確實(shí)存在未納入財(cái)政預(yù)算管理的問題。部分福利彩票公益金未按規(guī)定及時(shí)分配、使用。另外，部分福利彩票公益金沉淀未使用，譬如市福利院等單位，截至審計(jì)日，福利彩票公益金余額計(jì)833.55萬元未撥付使用。

由于社會(huì)監(jiān)督的缺位，普通市民對(duì)彩票公益金部分支持項(xiàng)目感受不深。2015年，天津花費(fèi)1184萬元彩票公益金用以補(bǔ)助大型體育場(chǎng)館免費(fèi)開放，花費(fèi)797萬元開展“全民全運(yùn)、全運(yùn)惠民”假日健身主題活動(dòng)及市級(jí)示范性活動(dòng)。“說是花了這么多錢，但也沒有感到有多大變化，”一位董姓市民說，“這里面不知道有沒有啥貓膩。”

福州大學(xué)法學(xué)院教授湯黎虹認(rèn)為，公益金亂象頻現(xiàn)，關(guān)鍵在于信息不公開、不透明，彩票管理部門權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督制約；彩票資金管理僅止于部門管理規(guī)章，沒有納入立法軌道，缺乏法律強(qiáng)制性，也使一些部門在公益金和發(fā)行費(fèi)使用上無所顧忌。

打好公開和監(jiān)管“組合拳”

針對(duì)彩票公益金管理使用方面的種種亂象，有關(guān)專家、彩票管理部門負(fù)責(zé)人建議打好監(jiān)管和公開的“組合拳”，包括優(yōu)化管理信息公開，加強(qiáng)社會(huì)和審計(jì)部門監(jiān)督，完善相關(guān)法律法規(guī)，簡(jiǎn)化審批流程加快撥付等。

首先是實(shí)現(xiàn)公益金管理信息公開。對(duì)彩票發(fā)行費(fèi)具體執(zhí)行情況、公益金分配使用情況，由相關(guān)部門提供詳細(xì)財(cái)務(wù)報(bào)表，全過程納入公示范圍，接受財(cái)政、審計(jì)和社會(huì)公眾監(jiān)督，增加公益金的使用透明度，同時(shí)還應(yīng)開展評(píng)估制度。

天津市社科院社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)張寶義表示，浙江省近年常態(tài)化發(fā)布年度“浙江福利彩票社會(huì)責(zé)任報(bào)告”，詳盡披露上一年度彩票發(fā)行銷售情況、公益金籌集情況、公益金使用情況等，回答了社會(huì)公眾所關(guān)注的一系列問題，建議其他省市也可借鑒。這樣才能贏得彩民信任，讓社會(huì)更加全面認(rèn)識(shí)彩票，以此促進(jìn)彩票銷量提升，形成良性循環(huán)。

同時(shí)，區(qū)縣級(jí)的福利機(jī)構(gòu)、體育機(jī)構(gòu)等彩票公益金支出部門，也應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)定期公布彩票公益金的年度收支情況，具體到所有項(xiàng)目、采購來源等，以便社會(huì)監(jiān)督和審計(jì)部門監(jiān)督。

其次，加強(qiáng)審計(jì)、法律監(jiān)管。林光說，各地未形成對(duì)彩票行業(yè)常規(guī)性、強(qiáng)制性的獨(dú)立審計(jì)，很容易造成彩票公益金存在違規(guī)問題。建議形成常規(guī)性的專項(xiàng)審計(jì)機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，以提高彩票公信力。

湯黎虹建議，及時(shí)將彩票資金管理納入法治軌道，使彩票資金管理有法可依。對(duì)涉嫌彩票資金弄虛作假行為的，除追求行政責(zé)任外，追究相應(yīng)法律責(zé)任；并對(duì)貪污挪用彩票資金的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，從嚴(yán)追究法律責(zé)任。

另外，基層還反映彩票公益金專項(xiàng)基金撥付滯后，手續(xù)繁雜。一位福利機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說，專項(xiàng)資金專項(xiàng)使用的過多限制和繁瑣流程讓他感到管得太死，甚至產(chǎn)生了不想要的想法。山西一位彩票管理部門負(fù)責(zé)人說，各地使用彩票公益金開展工作都是先墊錢，希望越早越好。還有的地方資金已到位，但項(xiàng)目手續(xù)層層審批進(jìn)展緩慢，撥付滯后，導(dǎo)致資金“睡大覺”，建議簡(jiǎn)化手續(xù)，減輕基層資金壓力。