司法體制改革是頂層設計的政治改革

●“黨支持司法”是黨在處理與司法權關系時的最新和最科學的表述，在正式文件中第一次使用。用“支持”而不用“領導”，其科學性就在于這是在落實憲法中保證人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權的原則。

●司法體制改革的頂層設計是要完善和發展中國特色社會主義制度，即要使我們的司法制度在改革后能夠在世界范圍內更具先進性、文明性和競爭力，也就是要創造更高水平的司法文明。

當前，深入學習習近平總書記系列重要講話精神特別是“7·26”重要講話精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，確保我國司法事業始終沿著正確方向前進，為黨的十九大勝利召開營造安全穩定的政治、社會環境，是一項重大政治任務。為此，有必要深入回顧黨的十八大以來的司法體制改革，明確當前司法體制改革的基本要求和目標。

司法體制改革的四個特點

黨的十八大以來，我國的司法體制改革呈現出四個顯著的特點，這表明我們黨在處理黨的領導與法治國家建設關系上的認識，以及對法治規律的認識達到了新的高度。

第一個特點，司法體制改革是政治體制改革，或者說是政治體制改革在法治領域中的展開。為什么把司法體制改革當作政治體制改革？最主要的根據是司法體制改革涉及到司法制度與黨的關系，涉及到司法制度與國家權力之間的關系。

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對黨與法治的關系作了一個非常科學的概括，我的總結是：“一個根本”，堅持中國共產黨的領導，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證；“兩個必須”，黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治；“三個統一”，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來；“四個善于”，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。最后落在法治的四個環節之中，即必須堅持黨領導立法，黨保證執法，黨支持司法，黨帶頭守法。

“黨支持司法”是黨在處理與司法權關系時的最新和最科學的表述，在正式文件中第一次使用。用“支持”而不用“領導”，其科學性就在于這是在落實憲法中保證人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權的原則。

為什么司法體制改革的關鍵性舉措中要出臺對領導干部干預司法、插手過問案件的記錄和責任追究制度？目的也在于約束住“關鍵少數”，從而支持司法機關獨立行使職權。處理黨、國家機關、領導干部與司法的關系，這是政治問題，而不是單純的司法問題。在這個意義上，司法體制改革就是政治體制改革。

第二個特點，司法體制改革是頂層設計的改革，頂層到什么程度？一定要跳出司法看司法體制改革。我覺得應從以下三個漸進的層次去理解。

首先，要跳出司法的層面，站在法治的高度，把司法放在整個法治的所有環節中觀察，司法只是法治體系中的一環或者一部分。

其次，要跳出法治看司法體制改革，站在政治制度的高度上，要從中國特色民主政治發展的需要上來設計司法體制改革。

最后，要站在黨和國家事業全局的高度，即從“五位一體”和“四個全面”的全局和戰略高度去設計司法體制改革。

黨的十八大以來的司法體制改革是以習近平同志為核心的黨中央所設計和推動的全局性改革，已完全不同于人民法院、人民檢察院自身為完善某些機制所進行的改革。這次改革的項目中，既有政治的內容，也有經濟、社會、文化的內容，還有生態文明建設的內容，是非常全面的。

第三個特點，此次司法體制改革是在進行公權力和公權力之間關系的重新調整，以及公權力功能職能的重新配置。“兩高”自我推進的“二五”“三五”改革，都無法觸動外部權力與外部關系。此次改革，最核心的是觸動了權力關系，有的甚至是在“革自己的命”，是在打破自己的“一畝三分地”。黨的十八屆三中、四中兩次全會涉及到司法體制改革內容總共129項，這么多的內容幾乎件件都涉及到公權力和公權力之間的關系。

司法體制改革一定要重新調整公權力和公權力的關系。舉一個最典型的例子，檢察機關提起行政公益訴訟制度改革，在一個法庭上大家可以看到一種從未見過的現象：有審判權的存在，有作為被告人的行政權的存在，還有作為起訴者的檢察權的存在。這在中國過去的權力格局中是不曾有過的。這項制度的改革使得在同一個法庭上出現三種公權力交織。交織的結果一定會涉及到我們對人民代表大會制度的重新認識，這就是體制改革。何謂改革要于法有據？其實，這就是一個成功范例。第一步，由中央進行頂層設計；第二步，由立法機關進行試點授權；第三步，在一定范圍內試點先行；第四步，進行試點經驗總結，向人大作出報告；第五步，將改革經驗上升為法律，即修法成制；第六步，結束試點，依法在全國范圍內展開，一項新的制度就此誕生。

又如，以審判為中心的刑事訴訟制度改革，“讓審理者裁判、由裁判者負責”的改革，人財物省級統管的改革，審執分離的改革等，這些都是在重新調整公權力關系及其職能。

第四個特點也是很重要的，司法體制改革一定要涉及到公權力和公民權利之間關系的重新調整。這一系列的改革都使得公民的各項權利尤其是訴訟權利得到保證和擴大。

比如說立案制改革就涉及到公民的訴權，由審查制改為登記制，約束了人民法院審查權的任性，縮小了公權力，擴大了公民權利。

又如司法公開，把司法權關進制度的籠子里，擴大的就是公民的知情權和監督權。又如人民陪審員制度、人民監督員制度的改革，擴大的就是公民的司法參與權。司法體制改革最終的結果必定使公民的權利逐步擴大，使其與國家權力形成正當的比例關系。

習近平總書記在“7·26”重要講話中強調，黨的十八大以來的5年，我們堅定不移全面推進依法治國，顯著增強了我們黨運用法律手段領導和治理國家的能力。上述司法體制改革的四個鮮明特點，正是這一重要判斷在實踐中的體現。

司法體制改革的四個目標

那么，我們司法體制改革的目標在哪里？

我想先強調的是，全面深化改革總目標的兩句話要放在一起講，第一句話是完善和發展中國特色社會主義制度，第二句話是推進國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記一再告誡大家這兩句話不能分開，第一句更重要。

具體而言，司法體制改革的總目標應該是：第一，司法體制改革的頂層設計是要完善和發展中國特色社會主義制度，即要使我們的司法制度在改革后能夠在世界范圍內更具先進性、文明性和競爭力，也就是要創造更高水平的司法文明。

第二，要抓住提高司法公信力這個根本。習近平總書記曾經講過，提高司法公信力是判斷司法體制改革成功與否的根本尺度。司法公信力提高了，改革就成功了；司法公信力沒有提高，改革就失敗了。

第三，要恢復和遵循司法規律。過去，我們的很多關起門來的改革，在一定程度上是違背了規律，有一些所謂的改革已經成為今天改革的對象，所以這次改革就要使司法權的運行回到規律上。例如，以司法責任制為核心的四項改革，即完善司法責任制、完善司法人員分類管理、健全司法人員職業保障、推進省以下地方法院檢察院人財物統一管理，就是要去司法的行政化和地方化。

第四個目標是建立一支高素質的法官、檢察官隊伍，員額制改革、國家統一法律職業資格制度改革直接指向這個目標。這個目標的效果需要若干年之后才能檢驗出來。

以上四項就是我所理解的黨的十八大以來推進司法體制改革的基本目標，我們在設計各項改革任務時就是圍繞這四個目標展開的。

(作者為最高人民檢察院副檢察長)