幼兒園虐童病根在哪？代表專家呼吁加快學前教育立法

　　全國人大代表、中國教育學會副會長周洪宇

在2012年全國兩會上提交盡快出臺“學前教育法”議案。建議法律的基本內容包括：明確學前教育的法律地位和發展方針、建立以公共財政為支撐的學前教育投入機制、明確學前教育的管理體制與機構、建立學前教育的督導評估與問責制度等。

　　全國人大代表、江蘇省教育廳廳長沈健

在2016年全國兩會上，建議用立法破解學前教育難題。有些地方幼兒園班級規模過大，師幼比超標，教師隊伍合格率低，教師準入、課程準入沒有得到全面落實。這些都影響著學前教育事業發展的水平和質量。應制定出臺“學前教育法”，通過立法推動學前教育優質普惠發展。

　　全國人大代表、北京師范大學教育學部教授龐麗娟

要確保學前教育能夠健康、可持續發展，最根本的還是要盡快研究出臺我國學前教育的專門法。以法律形式明確學前教育性質、地位，明確規定各級政府與相關部門的主要責任，同時對學前教育的投入與運行保障體制、辦園體制、教師待遇保障政策等作出明確規定。在2017年全國兩會上，聯名韓曉武等30位代表提交了議案。

　　全國人大代表、全國人大教科文衛委員會委員顧海良

和孩子成長相適應的教育才是最好的教育，并不是超前的教育、過度的教育。目前學前教育尚無專門的法律進行規范，應盡快制定“學前教育法”，從法律體系的角度來加強法制建設，管長遠。在2016年全國兩會上提交了議案。

　　全國人大代表、民建中央委員仰協

幼兒園虐童 病根兒究竟在哪

代表和專家呼吁：加快學前教育立法根治幼兒園亂象

于瀟 單鴿

1989年頒布的《幼兒園管理條例》僅對公辦幼兒園的管理作出了規定，且大多是指導性條款，缺乏強制力，對違反其規定的救濟措施也并未提及，因而難以適應學前教育的新形勢。鑒于學前教育立法的滯后已帶來消極影響，加快學前教育立法進程迫在眉睫。在2016年全國兩會上提交了這份議案。

近期，幼兒園虐童話題，再次被推向輿論關注的焦點。發生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屢屢刺痛著民眾的神經。“幼兒園是否安全”的追問，一時間成了全民話題。

門檻過高導致大量不合格幼兒園存在

根據2016年《中國兒童發展綱要(2011-2020年)》實施情況統計監測報告數據顯示，2016年全國共有學前教育在校生4413.9萬人，學前三年毛入園率為77.4%。有數據統計，僅2011年到2016年五年間，全國幼兒園里就多出了990萬個孩子。“孩子越來越多，幼兒園的數量卻沒有變化，剛需與現實碰撞的背后，顯現的是教育資源的嚴重不足。”教育學者熊丙奇告訴記者。

有數據顯示，全國目前共有民辦幼兒園15.42萬所，在園兒童2437.66萬人。民辦幼兒園可以說撐起了學前教育的“半壁江山”。“社會力量辦園在一定程度上緩解了學前教育事業政府投入不足的矛盾。”全國人大代表、中國教育學會副會長周洪宇接受記者采訪時表示，民辦教育的發展豐富了教育服務供給，但民辦幼兒園前行的道路走得并不順暢。周洪宇說，國家對民辦幼兒園的辦園條件、教師資質、登記注冊、辦園質量、視導評估等尚缺乏有效管理與規范。

北京市朝陽區社會力量辦學管理所是朝陽區教委直屬事業單位，負責區域內民辦學校的日常管理工作，以及民辦學校黨建、工會等工作。在其官方網站，記者找到了《朝陽區關于舉辦小規模幼兒園的審批標準》。根據規定，辦園規模在4個班以下、收托幼兒40至100名左右的小規模幼兒園，除需要舉辦者具有北京戶籍、固定居所、注冊資金不低于50萬元之外，還要求每班幼兒活動室建筑面積不低于60平方米，人均使用面積不低于2平方米，每班班額不超過30人。

同時，按照朝陽區小規模幼兒園的審批要求，幼兒園的教職工與幼兒的比例要達到1:5.5至1:6。“達到這個標準太不容易了，很多已經運行的幼兒園都達不到要求。”熊丙奇說。

熊丙奇表示，給幼兒園設置門檻是必要的。但是要結合我國的學前教育資源。因為門檻過高，很多民間辦學者被擋在了外面。

“按照現行規定，有相當數量的幼兒園達不到審批標準。”在熊丙奇看來，過高的審批門檻，再加上學前教育需求的巨大缺口，導致了大量不合格幼兒園的存在。這些不合格的幼兒園游離在監管之外，就為事故的發生埋下了隱患。

有些地方把幼兒園當成“創收基地”

記者在采訪中發現，制約學前教育發展的，除了民間辦學的高門檻，政府對學前教育也存在著投入不足的問題。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，到2012年實現國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例達到4%。而實際上，在2012年之前，幼兒園教育投入支出占國家財政性教育經費的比例已連續多年在1.2%至1.3%之間徘徊。國家對學前教育的投入嚴重不足。

對此，周洪宇向記者分析，一些地方政府認為學前教育不屬于義務教育，可以不投入，可以推向市場。

早在2012年，周洪宇就對學前教育經費保障情況作過調研。他發現一些地方政府對學前教育的重要性和公益性缺乏足夠認識，有不少行政管理部門把幼兒園當作“唐僧肉”和“創收基地”，給本來發展就不充分的學前教育事業造成了困擾，還有一些地方采用企業改制的做法，強行對公辦園改制。一些地方甚至把幼兒園產權變賣給個人，造成國家教育資源流失。

“現在看來，這些問題依然存在，沒有根本解決。”周洪宇分析，特別是經費匱乏，幼兒教育事業發展缺乏基本的經費保障，導致城市幼兒園大量關閉，農村幼兒園數量更是急劇減少。

除此之外，學前教育的管理機構也存在制度短板。記者登錄北京市教育委員會網站，找到了名為“學前教育處”的機構，該部門主要負責貫徹落實國家及北京市有關學前教育的政策、法規和規章，擬訂北京市幼兒園建設標準并檢查落實等。而在廣東、湖南等省的教育委員會網站，“學前教育處”被并入基礎教育處。

“很多地方的學前教育大多是由基礎教育處的同志兼管，管理力量非常薄弱。絕大多數的管理干部身兼數職，難以有效履行基本的行政管理職能。”周洪宇表示，“這種狀況嚴重削弱了對學前教育的監督和管理，更無法面對一些新情況、新問題。”

根治幼兒園亂象需從學前教育立法做起

對于學前教育的現狀，政府并未避諱。“目前幼兒園發生的一系列事件，從一個側面反映出人民群眾剛性入園需求與學前教育發展不平衡、不充分之間存在的矛盾。”教育部副部長田學軍在不久前舉行的國家憲法日新聞發布會上直言不諱。

如何從學前教育的窘境中走出來？有專業人士指出，針對學前教育存在的問題，政府需要出臺具體政策，加大財政在學前教育的投入，同時放低民間辦學的門檻，鼓勵、吸引社會資本進入。

“法規是政策出臺和政府履責的前提。”周洪宇說，如果不能通過立法將政府責任予以明確，那么政策的執行力就可能打折扣。

關于學前教育立法，全國人大很早就開始相關工作。早在2004年，全國人大教科文衛委員會、中央機構編制委員會辦公室、教育部等部門就曾先后到江西等地進行學前教育立法調研。2009年，學前教育立法被正式納入《全國教育事業“十一五”發展規劃》和教育部“十一五”立法計劃。“教育部目前仍在就學前教育立法進行調研。”田學軍在發布會上指出。

在周洪宇看來，隨著學前教育領域暴露的問題越來越多，立法的緊迫性也進一步凸顯。

“學前教育領域有兩個薄弱環節，首先，學前教育是整個教育體系中最薄弱的環節，其次，學前教育法在整個教育法治體系中是最薄弱的環節。”周洪宇解釋說，學前教育的普及率(入園率)在所有學段里最低，與國家中長期發展規劃存在一定差距。

“在法律體系中，學前教育相關立法也是最薄弱的環節。”周洪宇說，在目前的教育法治體系中，有義務教育法、高等教育法等等，而“學前教育法”是缺失的。

目前，我國學前教育的發展主要依據《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》等行政規定或行政文件。“這些規范的法律效力不強，內容也無法解決經濟體制和社會結構轉型帶來的一系列新問題，遠遠不能滿足幼教事業發展的需要。”周洪宇說。

“綜合現狀，我認為學前教育到了必須立法的時候了。”周洪宇表示，虐童事件發生后，國務院教育督導委員會辦公室就下發緊急通知，部署各地開展幼兒園規范辦園行為的專項督察，這釋放了黨中央國務院高度重視學前教育的強烈信號。

一部成熟的“學前教育法”，應該包括哪些內容呢？

“該規范的規范，該授權的授權。明晰學前教育的各個責任。”中國行政法研究會理事、中國政法大學教授解志勇分析，在學前教育立法中，除了要探討或者規定學前教育立法的宗旨、立法的對象、立法的范圍，最重要的是解決學前教育領域國家的管理職責，“誰來管？怎么管”？

周洪宇在2012年參加全國兩會時提交的議案中就提出了“學前教育法”的基本內容，包括明確學前教育的法律地位和發展方針、建立以公共財政為支撐的學前教育投入機制、明確學前教育的管理體制與機構、建立學前教育的督導評估與問責制度等。

針對學前教育領域“多龍治水”的格局，周洪宇建議明確中央、省(自治區、直轄市)、地(市)、縣(市、區)應設立學前教育專門行政管理機構。比如，教育部門負責審核民辦幼兒園師資、課程等辦園條件等。“總之，‘學前教育法’的核心是明確政府職責，如何建立一個完善的保障機制、一個領導機制，更好地保障和促進學前教育的發展。”周洪宇說。

“通過學前教育立法，明確政府、社會的責任，促進學前教育數量和質量的發展，這樣才能解決資源匱乏所導致的幼兒園亂象，否則，虐童事件還會一再上演。”熊丙奇說。