盤點(diǎn)世界各國“國安會(huì)” 成大國“標(biāo)配”

　　英國國家安全會(huì)議開會(huì)討論安全議題。

11月7日，日本眾議院通過法案，新設(shè)日本國家安全保障會(huì)議（相當(dāng)于國家安全委員會(huì)）。實(shí)際上，除了日本外，美國、俄羅斯、英國、法國、德國、韓國、印度、巴基斯坦、以色列等30多個(gè)國家都設(shè)立有國家安全委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)。以至于有專家稱，國家安全委員會(huì)已經(jīng)成了大國的“標(biāo)配”。

那么，諸國紛紛設(shè)立“國安會(huì)”的意圖何在呢？

設(shè)立 多部門協(xié)同避安全盲區(qū)

周邊強(qiáng)敵環(huán)伺的以色列，對安全的重視更加迫切。

以色列的情報(bào)機(jī)構(gòu)素以強(qiáng)悍聞名。然而，1973年，當(dāng)以色列全國都沉浸在贖罪日的假日氛圍之中時(shí)，埃及和敘利亞突襲以色列，第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)。因?yàn)榍閳?bào)部門的判斷失誤，以色列只得倉皇迎戰(zhàn)，差一點(diǎn)陷入亡國境地。

在這次戰(zhàn)爭后，以色列開始意識(shí)到不能完全只依賴于情報(bào)機(jī)構(gòu)的意見。推動(dòng)建立一個(gè)類似于美國國家安全委員會(huì)的聲音開始在國內(nèi)涌現(xiàn)，然而推動(dòng)建立國安會(huì)的努力幾乎進(jìn)行了20多年，才終于在1999年內(nèi)塔尼亞胡任總理時(shí)實(shí)現(xiàn)。

以色列的“國安會(huì)”隸屬于總理辦公室，力圖在決策制定過程中，能夠全面地了解軍方、情報(bào)部門、外交部門的情況，它是以色列總理和政府在有關(guān)國家安全領(lǐng)域協(xié)調(diào)、整合、分析和監(jiān)測工作的中樞。

以色列的情況雖然特殊，但成立“國安會(huì)”的考慮，卻和他國并無太大不同。成立一個(gè)最高層面的安全機(jī)構(gòu)，制定全方位的國家安全戰(zhàn)略，處理重大危機(jī)事件和維護(hù)國家安全，是很多國家設(shè)立“國安會(huì)”的初衷。

《金融時(shí)報(bào)》首席外交事務(wù)專欄作家吉迪恩·拉赫曼認(rèn)為，成立“國安會(huì)”最首要的好處是能夠?qū)崿F(xiàn)從各部門各自為政到協(xié)同合作。顯然，不同的政府部門在部門利益、組織結(jié)構(gòu)、政策目標(biāo)和工作方式等方面有很大的差異，在事關(guān)國家安全的議題上，單一部門提出的方案，往往局限于本部門所掌握的信息和本部門的意識(shí)，無法更好、更全面地預(yù)防以及應(yīng)對危機(jī)。成立一個(gè)超越于各部門之上的機(jī)構(gòu)，能夠更廣泛地協(xié)調(diào)各方利益、資源，提高效率，并在決策制定時(shí)做出更加符合國家利益的選擇。

職責(zé) 日本“國安會(huì)”關(guān)注中國

既然“國安會(huì)”是一個(gè)超越部門界限的機(jī)構(gòu)，就要求一個(gè)最高級別的領(lǐng)導(dǎo)來統(tǒng)籌，因此各國“國安會(huì)”的最高領(lǐng)導(dǎo)幾乎都是國家或政府的“一把手”。

比如，美國、韓國、菲律賓等國“國安會(huì)”主席是總統(tǒng)，印度的“國安會(huì)”主席是總理，英國的“國安會(huì)”主席是首相，德國的聯(lián)邦安全理事會(huì)主席是總理。俄羅斯方面，關(guān)于安全的最高決策機(jī)構(gòu)是1992年成立的聯(lián)邦安全會(huì)議，也是俄羅斯總統(tǒng)任會(huì)議主席，安全會(huì)議秘書長直接服從總統(tǒng)命令。

但在不同的國家，“國安會(huì)”的權(quán)力也不盡相同，有的是協(xié)調(diào)或咨詢機(jī)構(gòu)，有的則是決策機(jī)構(gòu)。

在俄羅斯，聯(lián)邦安全會(huì)議的主要任務(wù)是確定社會(huì)和國家的重要利益，制定保障俄聯(lián)邦安全的主要戰(zhàn)略方針，并向總統(tǒng)提出建議。華東師范大學(xué)俄羅斯研究中心副主任楊成在接受新京報(bào)采訪時(shí)指出，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議的功能是制定國家的安全構(gòu)想。但在俄羅斯的體制下，安全會(huì)議總的來說是處于協(xié)調(diào)者的身份，執(zhí)行克里姆林宮的決策。

在以色列，“國安會(huì)”則是總理的咨詢機(jī)構(gòu)。但在伊朗、沙特等國，“國安會(huì)”則是國防與安全領(lǐng)域的最高決策機(jī)構(gòu)，行使國防與安全事務(wù)的最高決策權(quán)。

因?yàn)楦鲊闆r不同，“國安會(huì)”負(fù)責(zé)的具體領(lǐng)域也有差別。在印度，維護(hù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域安全是“國安會(huì)”的重點(diǎn)任務(wù)。印度一直將主權(quán)與領(lǐng)土完整、外交獨(dú)立自主以及穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序視為國家安全戰(zhàn)略的三大目標(biāo)。1998年印度國家安全委員會(huì)成立后，制定了印度的國家安全戰(zhàn)略，其重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)安全、核安全和印度洋安全。

英國2010年成立了“國安會(huì)”，討論和解決英國面臨的一系列威脅，包括水資源和能源短缺、網(wǎng)絡(luò)恐怖活動(dòng)和自然災(zāi)害等。

日本從2006年就開始研究組建日本的“國家安全委員會(huì)”，并有可能在本年末或次年初成立。日本國家安全委員會(huì)首先討論的議題是日本的對華政策、能源安全和聯(lián)合國改革等。

而在德國，聯(lián)邦安全理事會(huì)最主要的一項(xiàng)工作，是討論德國武器出口政策。

運(yùn)行 依賴軍方情報(bào)部門配合

雖然世界上有約30個(gè)國家成立了“國安會(huì)”，但“國安會(huì)”到底能不能發(fā)揮作用，各國的情況不盡相同。

以色列成立“國安會(huì)”當(dāng)年，內(nèi)塔尼亞胡就在競選中失敗，沒能連任總理，此后的歷任總理對“國安會(huì)”并不重視，導(dǎo)致其地位非常尷尬。2010年，以色列軍方攔截了一支駛向巴勒斯坦加沙救援船隊(duì)，強(qiáng)行登船后立即開火，造成至少19人死亡。這在國際社會(huì)上引起了強(qiáng)烈的抗議，各國紛紛譴責(zé)，對于以色列外交而言不啻于一場災(zāi)難。后來以色列軍方反思自己“掌握了錯(cuò)誤的情報(bào)”，采取了“錯(cuò)誤的行動(dòng)。”

以色列安全專家阿莫斯·哈雷爾表示，這一事件表明，以色列的軍方和安全官員并沒有與“國安會(huì)”進(jìn)行良好的合作。“國安會(huì)”發(fā)揮作用，依賴于軍方和情報(bào)部門的合作，但后兩者顯然并沒有充分配合。

2009年內(nèi)塔尼亞胡重新出任總理，“國安會(huì)”也再次受到重視，但其在以色列決策體制中的地位仍然沒有固定下來。哈雷爾指出，以色列“國安會(huì)”能發(fā)揮多大的作用，很大程度上與總理的重視程度有關(guān)。而且，以色列各個(gè)機(jī)構(gòu)之間對國安會(huì)的看法也不同，“當(dāng)‘國安會(huì)’領(lǐng)導(dǎo)搬進(jìn)總理辦公室大樓，與總理辦公室相鄰時(shí)，以色列的國防部長和總理的軍方秘書長都非常不高興。”

在俄羅斯，聯(lián)邦安全會(huì)議也面臨類似的問題。楊成認(rèn)為，聯(lián)邦安全會(huì)議從成立到現(xiàn)在，其發(fā)揮作用大小，很大程度上和誰來擔(dān)任安全會(huì)議秘書有關(guān)。楊成指出，俄羅斯是超級總統(tǒng)制，外交國防權(quán)限都在總統(tǒng)。如果安全會(huì)議秘書的個(gè)人政治影響力很大，和總統(tǒng)的關(guān)系很好，那么安全會(huì)議的作用就會(huì)強(qiáng)。普京的好友、曾擔(dān)任俄羅斯外交部長的謝爾蓋·伊萬諾夫在出任安全會(huì)議秘書之時(shí)，安全會(huì)議的影響力很大，并提出了俄羅斯的國家安全構(gòu)想。

但如果是知識(shí)官僚來擔(dān)任安全會(huì)議秘書，就有了一種“榮退”的性質(zhì)，就會(huì)造成安全會(huì)議的影響力弱化。2008年俄羅斯與格魯吉亞在南奧賽梯發(fā)動(dòng)了戰(zhàn)爭，時(shí)任總統(tǒng)梅德韋杰夫在下令俄軍對格魯吉亞開戰(zhàn)之后的第二天，才召開了聯(lián)邦安全會(huì)議。

對此，拉赫曼認(rèn)為，“國安會(huì)”的結(jié)構(gòu)要能發(fā)揮作用，那么國家安全顧問必須有能力、有權(quán)力去協(xié)調(diào)軍事、情報(bào)、外交等部門的意見，并將這些意見整合，統(tǒng)一成一套連貫的政策，上報(bào)給總統(tǒng)或者總理作為建議。而國家安全顧問與其他的“參與者”之間的權(quán)力平衡，也是一門藝術(shù)。

新京報(bào)記者 高美

原題：國家安全中樞“潛規(guī)則”起底