“民告官”路應拓寬：提高審級避免行政干預

什么是抽象行政行為和具體行政行為？

抽象行政行為是相對于具體行政行為的一個學理概念，一般是指國家行政機關針對不特定管理對象實施的制定法規、規章和有普遍約束力的決定、命令等行政規則的行為。

具體行政行為，簡而言之，即指行政機關行使行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權利義務的單方行為。例如，甲打乙造成輕微傷害，公安機關為保護乙的權利而拘留了甲，該行為是對甲、乙作出的，甲、乙即為特定的公民，該行為即是一個具體行政行為。

在8月25日至31日召開的全國人大常委會上，實施了25年的行政訴訟法修正案草案第二次提請審議。

行政訴訟俗稱“民告官”。出臺于1989年的行政訴訟法建立起了“民告官”制度，被認為是打破了“官貴民賤、官尊民卑”傳統、具有里程碑意義的一部法律。然而，隨著時間的推移，司法實踐中出現的“立案難、審理難、執行難”卻阻礙著“民告官”。

8月29日，就如何破解上述“三難”，常委會組成人員以及列席會議的全國人大代表進行了討論。

“紅頭文件”應納入法網

“紅頭文件”為大家所熟悉。近來，有關“紅頭文件”備受矚目的事件有，貴陽市白云區委區政府下達“番茄文件”，要求轄區干部每人買一百斤番茄，強制性采購；湖北省公安縣卷煙市場整頓領導小組發“抽煙文件”，規定縣機關、單位公務用煙數量，必須政府采購。

“紅頭文件”常被用來指“行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規范性文件”。別看“紅頭文件”效力層級低，但對公眾的影響卻是巨大的。

陳光國委員介紹，生活中，地方和部門制定和執行的不合法、不合理的規范性文件比較多。不少規范性文件含有侵犯個人、法人、組織合法權益的行政行為規定。

“我在有關資料上看到貴陽市白云區委區政府下達的‘番茄文件’；云南安寧市工商局下發的買口罩要實名制的文件；湖北省公安縣卷煙市場整頓領導小組所發的‘抽煙文件’……”陳光國認為，這些都屬于公權力的越位，侵犯公民、法人和社會組織權益的行為。

現實生活中，往往效力層級越低的規范性文件，其執行力越強，因為執行者對于自己制發的文件具有執行上的積極性。由于法律未明確規范性文件的可訴性，如公民利益受到侵害，“紅頭文件”實際處于不可訴狀態，通常法院不予受理。陳光國建議草案應考慮“規章以下規范性文件的可訴性”問題。

吳曉靈委員也談到了“可訴范圍”的規定，她認為，面對侵權，公民“什么可以告，什么不可以告，非常重要。生活中，很多行政部門的規章制度給公民生活以及權利的保障帶來損害。“現在百姓辦事難，很多‘玻璃門’和‘彈簧門’都在部門規范性文件里，明明法律、政策允許的事，一到具體辦事的時候，一些部門制定的辦事程序把你擋在門外。”吳曉靈委員提出，行政訴訟法的可訴和不可訴，或者人大應該對部門規章的合法性進行審核，或公民可以提起訴訟，二者必取一，給老百姓開辟對部門規范性文件審查的路，部門的規范性文件應該是可以審查或訴訟的。

起訴行政行為不再“具體”

有數據顯示，2013年，全國各級法院共審結一審行政訴訟案件12.1萬件，案件數連續第三年下降。

另一份數據顯示，全國每年因行政糾紛引發的信訪高達400萬至600萬件。

數據背后反映出不少公民與政府的糾紛，與法院以“不屬具體行政行為”而拒絕受理關系甚大。造成這一現狀的重要原因是現行行政訴訟法規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。換句話說，如果抽象行政行為(對社會公眾具有普遍約束力的行政行為，如行政法規)侵犯了公民權益，法院則不予受理。

現行行政訴訟法中使用“具體行政行為”的概念，針對的是“抽象行政行為”而言，主要限定行政行為的可訴范圍。但實際上行政訴訟法的其他條款已經明確列舉了可訴范圍，哪些案件應當受理，哪些不受理，界限很清楚。而無論行政法學理還是司法實務對“具體行政行為”的界定可謂仁者見仁、智者見智，這一沒有具體標準的概念無形之中成了法院拒絕受理有爭議案件的理由，成為“立案難”的重要原因。

因此，行政訴訟法修正案草案二次審議稿將原來法院受案“具體行政行為”修改為“行政行為”。

對于這一改變，不少常委表示贊同，并提出進一步修改意見。

龔建明委員認為，應當擴大行政訴訟受案范圍，保障行政相對人的訴訟權利，相對人與行政機關之間的爭議，法院應該以受理為原則，以不受理為例外。他建議應該采取概括方式規定對于非具體行政行為侵犯相對人權益的，以及侵犯相對人人身權和財產權以外權益的，均可采取行政訴訟的救濟手段。對于特殊行政行為，法院不宜受理的，應該采取列舉的方式規定。

杜黎明委員提出，現行法將行政訴訟限定在具體行政行為內，致使受案的范圍非常有限。這次修改刪除了“具體”兩個字，把抽象行政行為納入其中意義重大。同時，杜黎明表示，還有兩種經常遇到的行政行為沒有列舉：一是行政合同(行政協議)，即行政機關為了公共利益和行政管理的需要，與公民、法人和其他組織簽署相關合同或協議。另一種是授益性行政行為，即行政機關對公民、法人和其他組織給予行政獎勵、行政補貼或者行政扶助等，比如給予見義勇為獎勵，給予小微企業補貼等。這些行政行為對當事人將產生較大影響，也應納入行政訴訟的范圍。

提高審級避免行政干預

“面對‘民告官’，行政干預很大。”辜勝阻委員表示，現在的行政訴訟較之其他訴訟是“短板”，“民告官”案件大概只占所有案件的百分之一左右。

鄧秀新委員說，實踐中，基層法院經常受到行政機關干預，對行政訴訟案件的判決比較難。建議把行政訴訟案件審判權上收一級，由上一級法院審理行政訴訟案件。

列席會議的全國人大代表劉桂鳳提出，二審稿第19條“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”。對所在地行政機關作出的決定，起訴者又去同級管轄法院訴訟，有很多弊端。“因為所在地法院管轄的案件，被告是轄區政府機關，法院很難裁定。”劉桂鳳建議：“為避免行政干預、縮短起訴人解決問題的時間，能不能由行政機關所在地的上一級法院受理。”

嚴以新委員則進一步建議“以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件，由高級人民法院管轄”。其理由是：規定以國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府為被告的行政案件，由高級人民法院行使一審管轄權，既是出于減少行政干預，保證司法公正的考慮，也是因為這類案件一般情況比較復雜，專業性更強，高級人民法院在人員素質上、審判條件上都較中級人民法院有優勢，有利于案件的審理和裁判。(本報記者張偉杰)