地方政府杠桿怎么控？ 清理融資平臺嚴控債務風險

近年來我國債務率上漲較快，地方政府債務存在一些“風險點”待化解：地方政府償債能力總體有所下降，局部地區債務風險有所上升，地方政府違法或變相舉債擔保仍有發生。日前發布的《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》提出，完善政府投資體制，發揮好政府投資的引導和帶動作用，加快地方政府融資平臺的市場化轉型。

“去杠桿”是供給側結構性改革的五大任務之一，在這個過程中，地方政府的“杠桿”風險又該如何把控？

放大積極財政政策效應

“今年我國階段性提高財政赤字率，積極的財政政策力度明顯加大，為應對經濟下行壓力和推進改革提供了重要支撐。” 山東省財政廳負責人介紹，從地方政府債券發行來看，今年山東省新增額度為705億元，去年的增量是281億元，同比增長151%。

新增債券資金，主要用于彌補地方財政收入放緩造成的財力不足；而發行置換債券，則是通過“借新還舊”來規范政府的存量債務，避免出現系統性風險。截至今年6月10日，山東省已經分四批成功發行政府債券2576.19億元，超出去年全年發行量397.19億元，發行額位居全國第一。發行成本基本保持在略高于同期國債利率水平。

“按照財政部規定，新增債券籌集的資金，全部用于公益性資本支出。”山東省財政廳這位負責人介紹，去年全省共安排新增債券項目400多個，優先用于重點民生項目和在建公益性項目后續融資。其中，用于保障性住房、土地儲備、市政建設113億元，占40.2%；用于公路、地方鐵路等交通建設47億元，占16.7%；用于教育、科技、文化、醫療衛生33.5億元，占11.9%；用于農林水建設34.7億元，占12.3%。

新增債券資金保障了公益性項目建設順利進行，進一步提升了公共服務水平。比如，濰坊市安排新增債券資金6.4億元，支持陽光融和醫院建設，目前已經正式開業運營；威海市安排新增債券9.9億元，用于東部濱海新城地下綜合管廊建設，強化了城市安全保障。

按照規定，置換債券資金只能用于償還符合條件的政府債務本金，不得用于其他支出。山東省通過發行置換債券償債壓力得到切實緩解，不僅償還了2015年當年到期政府債務本金，還償還了部分逾期債務和即將到期的債務本金。特別是對高息債務進行了優先置換，大幅降低了地方政府融資成本。據測算，僅2015年發行置換債券，全省就可降低融資成本100多億元。

減負讓利支持企業去杠桿

“適度加大國債和地方政府債券發行規模，可以避免全社會債務收縮對經濟造成負面影響，有利于創造良好的市場環境，支持企業去杠桿。” 財政部預算司副司長王克冰表示。

在經濟下行壓力下，財政收入增長放緩，企業經營困難增多。這個時候，政府不但不能與企業爭利，還要主動讓利于民。比如減稅降費，全面推開營改增一年將為企業減負5000多億元，由此形成的財政資金“缺口”就要靠政府發債來彌補。

政府通過適當擴大發債規模，既為企業減負松綁，又確保公共服務支出，在經濟穩增長中發揮更大作用，才能帶動企業經濟好轉，為去杠桿騰出更大的空間。隨著企業活力的激發和經濟內生動力的增強，全社會的杠桿水平將逐步下降，政府的杠桿也可以逐步釋放。

不少人擔心，政府擴大發債規模會不會引發政府債務風險？

王克冰表示，總體來看，我國政府債務仍有一定舉債空間。截至2015年末，納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務16萬億元，兩項合計占GDP的比重為39.4%。加上地方政府或有債務，2015年全國政府債務的負債率將上升到41.5%左右。上述債務水平低于歐盟60%的預警線，也低于當前主要市場經濟國家和新興市場國家水平。

清理融資平臺，嚴控債務風險

如何讓地方政府的“杠桿”安全可控？

對地方政府債務設“天花板”，限額管理是遏制地方債過快增長的重要手段。根據2016年預算，地方政府新增債務限額是1.18萬億元，并根據風險、財力等情況，將發債額度分解到各省級政府，地方舉債不得突破限額。

“前些年地方政府舉借債務，主要靠投融資平臺。通過融資平臺舉債融資，一個突出問題是運作不夠規范，融資規模迅速膨脹。”山東省財政廳負責人介紹，這兩年山東省已對融資平臺公司債務進行全面清理，在妥善處理融資平臺公司政府存量債務基礎上，剝離融資平臺公司政府融資職能，關閉空殼類公司，積極開展融資平臺公司市場化轉型。“目前，轉型后的融資平臺公司能夠按照市場化原則融資和償債，消除了政府隱性擔保，實現市場主體化和風險內部化。”這位負責人表示。

“截至2014年底，地方政府存量債務是15.4萬億元，大部分是通過融資平臺舉借的。通過發行地方政府債券進行置換，是防范系統性風險的一個核心舉措。”王克冰介紹，去年因為經濟下行的壓力，地方財政收支矛盾突出，局部地區償債有一定困難。清理鎖定這些存量政府債務，并通過債務置換政策，使到期債務的償還期限后延，不僅有效化解了局部地區償債風險，也避免了因債務違約給金融機構帶來的不利影響。

“2015年1月1日新預算法生效后，地方政府舉債只能發行政府債券，不得以其他任何方式舉債。再通過融資平臺公司等企業舉借政府債務，就是違法行為。” 王克冰強調，金融機構應當了解這些政策的變化，給融資平臺公司放貸時要注意風險。由融資平臺公司轉型的企業按照市場化原則融資和償債，地方政府不得承擔償債或擔保責任。

(李麗輝)