美式“航行自由”沖擊國際海洋秩序

一段時(shí)間以來，美國在各種場(chǎng)合無端渲染所謂“航行自由”問題，并以此為借口強(qiáng)化自身在南海地區(qū)的軍事存在。然而，美國所謂的“航行自由”，實(shí)為憑借自身軍事實(shí)力，挑戰(zhàn)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）和國際海洋秩序，挑釁和損害包括中國在內(nèi)幾十個(gè)沿海國的主權(quán)和安全，破壞地區(qū)和平穩(wěn)定。

美式“航行自由”不符合國際法

何為“航行自由”？二戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國曾先后3次召開海洋法會(huì)議，并于1982年通過了《公約》。《公約》中有關(guān)“航行自由”的規(guī)定，得到150多個(gè)國家的認(rèn)可。

根據(jù)包括《公約》在內(nèi)的國際法認(rèn)定，一國享有的航行與飛越自由包括兩類，一是在另一國的領(lǐng)海領(lǐng)空內(nèi)，一國行使航行與飛越自由要符合“無害通過”的標(biāo)準(zhǔn)，亦要經(jīng)沿岸國批準(zhǔn)，并應(yīng)顧及該國的主權(quán)、安全和尊嚴(yán)；二是在領(lǐng)海之外，一國享有航行與飛越自由，但同樣要顧及另一國的主權(quán)、安全和尊嚴(yán)。

早在1979年，美國卡特政府搶在《公約》簽訂前制訂了“航行自由計(jì)劃”。美國官方發(fā)表的公開聲明稱，該計(jì)劃是為了挑戰(zhàn)“過分的海洋權(quán)益聲索”，其實(shí)施的對(duì)象是包括美國盟友在內(nèi)的所有國家。“計(jì)劃”中對(duì)于“過分的海洋權(quán)益聲索”的定義包括六種情況：1.美國不承認(rèn)的歷史性海灣/水域主張；2.不是根據(jù)《公約》規(guī)定的國際法習(xí)慣劃定的領(lǐng)海基線主張；3.領(lǐng)海未超過12海里卻對(duì)軍艦的“無害通過”要求事先通知或許可，或在推進(jìn)方式、運(yùn)載物等方面設(shè)置歧視性規(guī)定的主張；4.領(lǐng)海寬度超過12海里的主張；5.其他一些聲稱對(duì)12海里之外擁有管轄權(quán)的主張，如安全區(qū)等；6.違背《公約》的群島主張。

該計(jì)劃的具體操作方式是，當(dāng)美國認(rèn)為某國宣布的海洋政策主張違背了“航行自由”原則時(shí)，即派出軍艦或飛機(jī)進(jìn)行測(cè)試性航行或飛越，以確認(rèn)自己主張的航行自由權(quán)沒有受到影響。這包括以行使所謂的“無害通過權(quán)”為名，出動(dòng)艦艇強(qiáng)行進(jìn)入他國12海里領(lǐng)海；以行使所謂的“航行和飛越自由權(quán)”為名，出動(dòng)艦機(jī)強(qiáng)行進(jìn)入他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；以行使所謂的“公海自由、過境通行和無害通過權(quán)”為名，出動(dòng)艦機(jī)強(qiáng)行進(jìn)入他國視為內(nèi)水的群島水域。

然而，根據(jù)《公約》相關(guān)規(guī)定，沿海國可在其領(lǐng)海內(nèi)采取必要措施，以防止外國軍艦在其領(lǐng)海“非無害通過”，外國軍艦在實(shí)施“無害通過”時(shí)應(yīng)遵守沿海國制定的相關(guān)法律和規(guī)章。

顯然，美國“航行自由計(jì)劃”完全背離了《公約》和習(xí)慣國際法對(duì)航行自由所作規(guī)定。美國的計(jì)劃原本就是針對(duì)《公約》有關(guān)規(guī)定的反制行動(dòng)，實(shí)質(zhì)上是將“航行自由”等同于不受任何限制的“絕對(duì)自由”。有學(xué)者指出，在這份“航行自由計(jì)劃”中，美國同時(shí)扮演著“控訴方、法官、陪審員與行刑者”的角色。

1983年3月10日，里根總統(tǒng)發(fā)表“美國海洋政策聲明”指出，盡管美國不是《公約》的締約國，但承認(rèn)《公約》中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定反映了習(xí)慣法，并按照《公約》中除深海床采礦規(guī)定以外的規(guī)定行事。他強(qiáng)調(diào)：第一，美國打算接受并按照傳統(tǒng)習(xí)慣中使用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權(quán)和航空權(quán)。第二，美國將在全球海域依據(jù)《公約》反映出來的利益均衡原則行使和堅(jiān)持其航行和飛越自由的權(quán)利。由此可見，一方面，作為世界頭號(hào)海洋強(qiáng)國，美國不愿其海洋霸權(quán)受約束，為規(guī)避履約義務(wù)而遲遲不加入《公約》，另一方面，卻單方面強(qiáng)調(diào)自己享受《公約》項(xiàng)下的海洋權(quán)利。這樣的雙重標(biāo)準(zhǔn)集中體現(xiàn)了美國對(duì)待國際法“合則取，不合則棄”的虛偽，暴露了其根深蒂固的“帝國思維”。

事實(shí)證明，美國所謂的“航行自由”，實(shí)際上是對(duì)國際法上航行自由制度的破壞和濫用，是對(duì)《公約》倡導(dǎo)的海洋自由精神的破壞，也是對(duì)國際海洋法律秩序的破壞。新加坡國立大學(xué)國際法中心主任羅伯特·貝克曼教授一針見血指出，美國以“自由航行”避開意思更明確的字眼，但實(shí)際上談的是“自由展開軍事活動(dòng)”。美國作家及外交政策分析人士本·雷諾茲稱，“美國想要的‘航行自由’指的是在各國領(lǐng)海進(jìn)行軍事巡邏的權(quán)利，是軍艦而非油輪的航行自由”。

美國借“航行自由”偽命題攪渾南海

作為溝通兩大洋的重要海上樞紐，南海海域每年通過全球近1/3的總貨運(yùn)量、1/2以上的超級(jí)油輪、2/3的液化天然氣總貿(mào)易量。長(zhǎng)期以來，中國和南海沿岸有關(guān)國家共同努力，維護(hù)了這一地區(qū)的航行和飛越自由。

新世紀(jì)第二個(gè)十年之前，美國從未對(duì)南海航行自由提出異議。然而，美國自2009年高調(diào)“重返亞太”后，將南海航行自由這樣一個(gè)偽命題炒熱，以此抹黑中國、攪渾南海。

2010年7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓在越南河內(nèi)召開的東盟地區(qū)論壇上首次提出，“像所有國家一樣，美國在航行自由問題上，在對(duì)亞洲海洋公域的準(zhǔn)入、在南海地區(qū)尊重國際法等方面擁有國家利益。”9月，美國總統(tǒng)奧巴馬在與東盟10國領(lǐng)導(dǎo)人舉行峰會(huì)后發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)所謂“海上安全”“自由航行”的重要性。美聯(lián)社報(bào)道稱，奧巴馬向中國發(fā)出強(qiáng)硬信息，要求保證美國在中國聲稱擁有主權(quán)的海域的航行自由。

2011年8月，美國建立了“空海一體戰(zhàn)”辦公室，以此作為實(shí)施“空海一體化”作戰(zhàn)理念的聯(lián)合架構(gòu)。“空海一體戰(zhàn)”同時(shí)也是美國協(xié)同其亞太地區(qū)盟友，尤其是日本和澳大利亞的聯(lián)合作戰(zhàn)計(jì)劃。美國官員表示：“考慮到中國的新式攻擊性武器有可能對(duì)南海和黃海的航行自由構(gòu)成威脅，因此才制定了這一戰(zhàn)略。”

2012年3月，駐日美軍司令菲爾德在東京召開記者會(huì)，要求“不斷在南海擴(kuò)大影響力的中國尊重航行自由，采取負(fù)責(zé)任的行動(dòng)”。7月，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓對(duì)中國周邊國家展開了一系列外交攻勢(shì)，并出席東盟地區(qū)論壇和系列外長(zhǎng)會(huì)，再次以“通航自由”“海洋資源的合法開采”等問題挑起南海話題，稱本地區(qū)國家應(yīng)制定針對(duì)南海航運(yùn)業(yè)、漁業(yè)等的“行為準(zhǔn)則”。

2013年12月，美國國務(wù)卿克里訪問越南，所謂“南海航行自由及安全”是其談及的重要話題之一。據(jù)越南媒體報(bào)道，克里表示，美國還向東盟國家追加3250萬美元，用以幫助他們維護(hù)領(lǐng)海主權(quán)和航行自由。

2014年2月，美國亞太事務(wù)助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關(guān)東亞海洋爭(zhēng)端聽證會(huì)上表述美國政府對(duì)中國南海政策立場(chǎng)時(shí)對(duì)中國進(jìn)行無理指責(zé)，聲稱“我們已經(jīng)反復(fù)申明航行自由反映在國際法中，而不是大國對(duì)其他國家的恩惠”。

2015年5月，美國助理國務(wù)卿拉塞爾等官員聲稱中國在南海的行為正挑戰(zhàn)公平解決爭(zhēng)端和航行自由原則，美海軍需捍衛(wèi)這些原則。美海軍艦機(jī)將繼續(xù)充分行使在國際海空域航行和飛越權(quán)利。8月，在馬來西亞吉隆坡舉行的東亞合作系列外長(zhǎng)會(huì)上，美方再度大肆炒作“航行自由受限論”，毫無根據(jù)地指責(zé)中國“軍事化”南海、限制南海航行自由。

今年以來，美國國防部長(zhǎng)卡特在訪問菲律賓期間大談南海航行自由，稱不遵循該規(guī)則的國家將會(huì)自我孤立。7月19日，美國副總統(tǒng)拜登在訪問澳大利亞期間表示美澳將共同致力確保海上航道通暢，空中自由飛行。同時(shí)期，美國海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)約翰·理查德森在訪華時(shí)表示，美國軍隊(duì)將繼續(xù)依據(jù)國際法在包括南海在內(nèi)的國際水域進(jìn)行例行航行、飛越和運(yùn)作，“這一點(diǎn)沒有改變”。

美國在大談南海“航行自由”時(shí)，舉不出一例證明在350萬平方公里的南海水域，何時(shí)、何地、誰的正常航行和飛越活動(dòng)曾遇到過問題。加拿大政治學(xué)者戴維·韋爾奇指出：“西方媒體慣例性地報(bào)道南海航行自由受到‘中國威脅和警告’的影響，但事實(shí)上，如果你仔細(xì)觀察，你會(huì)發(fā)現(xiàn)中國從未發(fā)出影響自由航行的威脅與警告，中國從未驅(qū)趕正常航行的船只或飛行器，中國從來沒有使用武器級(jí)雷達(dá)鎖定這些目標(biāo)。”

根據(jù)美國外交關(guān)系委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，每年經(jīng)由南海運(yùn)往世界各地的貨物價(jià)值達(dá)5.3萬億美元。目前在亞洲各港口裝運(yùn)的海運(yùn)貨物已占全球總量的39%，卸載的貨物占全球總量的57%，其中大部分是經(jīng)由南海運(yùn)輸?shù)摹Ｈ绻虾：叫凶杂烧娴拇嬖趩栴}，怎么可能出現(xiàn)如此一幅活躍忙碌的航運(yùn)圖景？

近年來，每年約有10萬艘船舶通過南海，從來沒有國家申訴商船受到影響，所謂“航行自由”從來不是問題。中國在自己的主權(quán)范圍內(nèi)搞南海建設(shè)，是為了在海上搜救、防災(zāi)減災(zāi)、航行安全等方面提供服務(wù)，南海航行自由絲毫不會(huì)受此影響。

美國以所謂維護(hù)“航行自由”為名做了些什么？

美國國防部副部長(zhǎng)辦公室海洋政策事務(wù)助理勞爾·佩德羅索稱，在2014財(cái)政年度，美國“航行自由”行動(dòng)“挑戰(zhàn)過”7個(gè)盟友、7個(gè)伙伴、3個(gè)對(duì)手和敵人、兩個(gè)不結(jié)盟國家。今年4月25日，美國國防部發(fā)布報(bào)告稱，2015年美軍艦機(jī)在世界各地開展的所謂“航行自由”行動(dòng)，“挑戰(zhàn)”了中國、印度、印尼等13個(gè)國家和地區(qū)“過分的海洋主張”。本是風(fēng)平浪靜的南海，因?yàn)槊儡姷男钜狻疤魬?zhàn)”失去了往日的和平和安寧，加劇了這一地區(qū)的緊張局勢(shì)。

近年來，美國明顯加強(qiáng)對(duì)中國南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動(dòng)的力度，其軍機(jī)對(duì)中國在南海的抵近偵察從2009年約260余架次增加到2014年的超過1200架次。

除強(qiáng)化抵近偵察外，美國頻繁進(jìn)入中國南沙，甚至不存在爭(zhēng)議的西沙島礁12海里內(nèi)進(jìn)行“航行自由”宣示行動(dòng)——

2015年10月27日，美國海軍驅(qū)逐艦“拉森”號(hào)未經(jīng)允許非法進(jìn)入中國南沙群島渚碧礁12海里范圍，中國海軍“蘭州”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦和“臺(tái)州”號(hào)巡邏艦依法予以警告。2016年1月30日，美國海軍“威爾伯”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦違反中國法律，擅自進(jìn)入中國西沙群島的領(lǐng)海。中國守島部隊(duì)和海軍艦機(jī)當(dāng)即采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)，對(duì)美國軍艦進(jìn)行識(shí)別查證，并迅速予以警告驅(qū)離。2016年5月10日，美國海軍阿利·伯克級(jí)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“勞倫斯”號(hào)駛?cè)胛矣朗罱?2海里范圍內(nèi)。中國軍隊(duì)當(dāng)即采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)，海軍航空兵2架殲—11戰(zhàn)斗機(jī)、1架運(yùn)—8警戒機(jī)緊急升空，赴相關(guān)海域巡邏警戒，“廣州”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦、“綿陽”號(hào)導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦和“臨汾”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦迅即對(duì)美軍艦進(jìn)行識(shí)別查證，并予以警告驅(qū)離。7月，美國海軍再次派出三艘“宙斯盾”驅(qū)逐艦在中國南海海域進(jìn)行編隊(duì)航行。

此外，美國展開針對(duì)中國的其他威懾動(dòng)作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊(duì)司令斯威夫特搭乘P—8A“海神”反潛巡邏機(jī)對(duì)南海進(jìn)行抵近偵察飛行；11月5日，美國國防部長(zhǎng)卡特登上“羅斯福”號(hào)航母就南海問題發(fā)表講話，而當(dāng)時(shí)該航母正位于南沙群島以南150—200海里、馬來西亞以北約70海里的南海敏感海域；11月8日至9日，美軍B—52戰(zhàn)略轟炸機(jī)連續(xù)兩天飛越中國在南海擴(kuò)建島礁的附近海域；2016年4月15日，美國國防部長(zhǎng)卡特在訪菲期間登上“斯坦尼斯”號(hào)航母巡航南海。美軍艦機(jī)還時(shí)常在中國領(lǐng)海領(lǐng)空發(fā)生“誤闖”事件。

美國艦機(jī)對(duì)中國島礁進(jìn)行抵近偵察的舉動(dòng)，極易引起誤判和引發(fā)海空意外事件，危及島礁人員及設(shè)施安全，是十分危險(xiǎn)和不負(fù)責(zé)任的。作為域外國家，美國以“航行自由”為名在南海的所言所行，大大加劇了南海地區(qū)和平穩(wěn)定面臨的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。這才是南海和平穩(wěn)定的最大威脅，才是對(duì)南海航行和飛越自由的最大威脅。

美國一些有識(shí)之士也對(duì)所謂“航行自由”行動(dòng)表示擔(dān)憂。華盛頓大學(xué)教授阿米泰·伊茲歐尼撰文表示，美國向來單方面決定航行自由，在采取軍事行動(dòng)時(shí)無視他國領(lǐng)土權(quán)利。美國《全球策略信息》雜志華盛頓分社社長(zhǎng)威廉·瓊斯撰文指出，美國為保護(hù)私利拒絕成為《公約》締約國，而且還大力推行和鼓吹單邊“航行自由”，讓美國軍事艦船為所欲為地在他國門口耀武揚(yáng)威。這事實(shí)上就是在推行“炮艦政策”。這種政策將可能導(dǎo)致核大國的直接沖突，甚至引發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。

美國在世界范圍內(nèi)實(shí)施的所謂“航行自由”行動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是維護(hù)美國霸權(quán)，是依靠自身強(qiáng)大海上力量挑戰(zhàn)其他國家在領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島水域等海域的主權(quán)和管轄權(quán)，是對(duì)國際海洋秩序和世界和平穩(wěn)定的破壞。美國的霸道行為遭到世界各國的外交抗議，各國紛紛要求美國真正按照國際法行事。

歷史已經(jīng)翻開新一頁，“強(qiáng)權(quán)即公理”那一套已經(jīng)行不通了。美國軍艦來得再多再頻，也改變不了南海諸島及其附近海域?qū)儆谥袊氖聦?shí)，也動(dòng)搖不了中國捍衛(wèi)國家主權(quán)安全的決心和意志。（本報(bào)記者 趙成）