私搭亂建成城市治理“老大難”問題 該如何治理？

隨意侵占公共空間、私搭亂建的現象屢見不鮮，已經成為城市治理的“老大難”問題

私搭亂建為何如此任性(法治頭條·聚焦城市精細化管理②)

把公共綠地占為私家菜園，把公共道路占為私家車位，把公共樓頂占為私家陽光房……近年來，在一些小區，業主隨意侵占公共空間、私搭亂建的現象屢見不鮮，見怪不怪。違章建筑已經成為城市治理的“老大難”問題。

　“最牛違建小區”棟棟都有違建

“我們小區幾乎每棟樓都有違章建筑，不僅影響美觀，還留下很多安全隱患，真算得上是‘最牛違建小區’。”不久前，剛入住北方某大城市一小區的王女士打來電話反映情況。

隨后，記者來到該小區實地調查，發現小區里幾乎每棟樓的底層和頂層都有“擴建”。底層修建并延伸出一個全新的房間，有的新開了門洞，被改裝成了小商店；頂層則圍繞墻面和屋頂，加蓋了鋼結構外架或混凝土結構的房間。

如此多的“擴建”是什么時候形成的？這些“擴建”是否屬于違章建筑，是否應該予以拆除呢？

社區物業負責人馬女士告訴記者，小區始建于1995年，房屋產權結構復雜，有的屬于機關單位分的房子，有的屬于回遷房。這些房子在建成入住之初，對于頂層和底層的使用權限并沒有界定，于是很多頂層和底層的住戶就開始自行“擴建”，“居民看見其他住戶‘擴建’了，于是紛紛效仿起來，慢慢地，小區就成了現在這副模樣。”

不少擴建的房屋被出租、出售出去，成為一筆不小的收益。“雖然房產證上沒有體現擴建的房間，但是這不影響出租啊。賣房時，大家都心知肚明，按照房產證上的面積算，但是有擴建的，價格比沒有擴建的高出不少。”小區居民告訴記者。

“擴建”容易，但要對其進行定性和拆除，就成了一個難題。

“這些‘擴建’已經是既成事實，大家都這么操作，難免讓‘擴建’的人認為這是理所應當的事。”馬女士說，從社區和物業的角度看，這種情況讓人無可奈何：“社區和物業都不是執法部門，只是提供公共服務的機構，無權進行拆除。”

“社區和物業只有在‘維持現狀’的基礎上，對新進行的‘擴建’行為，通過溝通和協調的方式予以制止。”馬女士說，2016年5月，有居民反映小區4號樓底層某住戶“擴建”侵占了公共綠地，社區和物業及時介入，通過溝通才最終制止了“擴建”行為。

“住建部門和城管有權界定和處理‘違建’，但他們也面臨很多難題。”馬女士說，首先是界定難，小區內“擴建”五花八門，需要具體問題具體分析，而且還要走拍照取證、建檔立案等相應程序。

即便是證據充分被依法界定為“違建”，處理起來也要歷經告知、聽取陳述、申辯、發通知書等一系列流程，很麻煩。“而且如此多的‘擴建’，很可能讓人產生‘法不責眾’的心理，依法拆違的阻力不小。”馬女士說。

違章建筑已經成為城市的“膿瘡”

“違章建筑成因復雜，特別是在北上廣這些大城市，有的是人均居住面積小，千方百計往外擴以解決居住問題；有的是擴建后出租或出售以獲得高額租金、房款；還有的是眼看要拆遷了，加緊擴建，以增加拆遷賠償的談判籌碼。總之，違章建設成本低、收益高，利益的驅使讓不少人知法犯法。” 中國人民大學法學院教授劉俊海說。

執法部門能力不足也是重要原因。一些部門對執法后租住在里面的房客怎么辦有所顧忌，違章建設問題就像滾雪球一樣越滾越大，最終成為城市的“膿瘡”。

清華大學法學院副院長、教授余凌云認為，一些違章建筑的建造年代久遠，存在產權不夠清晰等歷史遺留問題，情況錯綜復雜。同時，新問題又不斷滋生，新老問題交織導致違建問題更加難以處理。

“在依法拆違程序上，一般要經過立案調查取證、送達行政處罰告知書和行政處罰決定書，當事人收到行政處罰決定書后60日內向上級部門申請復議，如當事人拒絕自行改正再啟動申請法院強制執行等過程，使得拆除一樁違章建筑曠日持久。”而違章建筑成本低、時間短、利潤大，往往陷入“屢拆屢建”的怪圈，甚至出現拆除跟不上建設的情況。

而在有的地方，違章建筑問題突出，與政府部門帶頭違法有很大關系。2017年，住房和城鄉建設部公布了掛牌督辦的8起違法建設案件，其中甘肅蘭州“港聯購物中心”項目侵占防洪河道違法建設案就是典型的政府帶頭違法案件。住建部通報稱，蘭州“港聯購物中心”侵占泄洪通道長達1.3公里，總建筑面積達17.3萬平方米，屬無建設用地規劃許可、無建設工程規劃許可、無建筑工程施工許可的“三無”工程，是典型的政府知法犯法的違法案件，性質惡劣、危害嚴重，存在重大安全隱患。

“個別政府部門知法犯法的行為，給依法執法帶來了不小的負面影響。”余凌云說。

治理需提高社會化、法治化、智能化、專業化水平

“違章建筑雖然違法，但大多涉及群眾切身利益，‘拆違’面臨強烈的抵觸情緒。”余凌云說。近年來，一些地方因拆違往往引發群體性事件，使執法部門陷入進退兩難的尷尬境地。

“為了避免發生沖突，對違章建筑睜一只眼閉一只眼，是不作為無擔當；執法時粗暴野蠻，不講法治，不講方法，是無原則亂作為。”劉俊海說，當前，這兩種極端現象都存在，是導致政府部門公信力不高的原因之一。

黨的十九大報告提出，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。對此，劉俊海認為，這也是違章建筑治理和整個城市治理的原則。

“對違章建筑，街坊四鄰意見最大，執法部門應該發動群眾與違法行為作斗爭，激發他們的積極性主動性創造性，不能只當看客，更不能在執法時圍觀起哄。走群眾路線，營造良好輿論氛圍，把思想工作做到位，全社會協同，可以使依法拆違得到更多理解和支持。”劉俊海說。

其實，對違法建筑造成的損失如何賠償，法律是有規定的。比如，房東把違章建筑出租給他人，在被拆除時，承租人可以要求房東承擔違約或欺詐的民事責任。“把這個道理給老百姓講清楚，防止把矛頭指向執法部門。”余凌云說，同時，拆除違章建筑要法治化、人性化，要給房東和房屋的實際使用人留足合理時間，讓他們妥善安排經營、生活，爭取自愿拆除，防止因野蠻拆遷造成的矛盾激化。

“在我們小區，不少業主都是機關干部，他們私搭亂建影響很不好，大家看到國家干部都搞違建，對法律法規就更沒有敬畏之心了。政府部門應該帶頭守法，主動拆除違章建筑。”馬女士說。

針對違法建設占用公共空間、侵占公共利益等問題，2017年初，住房和城鄉建設部啟動衛星遙感監測違法建設。“運用衛星遙感、大數據、云計算等智能化手段，緊盯違章建筑，在違章建筑冒頭時就及時處置，把問題解決在前端，解決在萌芽，防止矛盾累積和損失擴大。”劉俊海說。

城市的水平不斷提高，市民的文明素質也應不斷提高。以后，再以后，公共綠地占為私家菜園這樣的事不應當再發生了吧？（本報記者 徐 雋 倪弋）