食品安全入刑新規(guī) 分析稱延續(xù)加重處罰趨勢(shì)

“兩高”新規(guī)首度對(duì)地溝油、瘦肉精等定罪量刑，界定明星代言問(wèn)題食品的罪與罰問(wèn)題，同時(shí)明確了監(jiān)管責(zé)任。但是，要建立起李克強(qiáng)所強(qiáng)調(diào)的最嚴(yán)食品監(jiān)管制度尚需時(shí)日

5月4日，“兩高”公布并實(shí)施針對(duì)危害食品安全者入刑新規(guī)，對(duì)辦理此類刑事案件適用法律的若干問(wèn)題予以明確。

根據(jù)這份題為《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(下稱“解釋”)之新法規(guī)，“地溝油”制食用油首度被定罪名；而明星所代言食品若出問(wèn)題，視不同情況確定是否入罪以及受罰方式；同時(shí)還明確了生產(chǎn)銷售“瘦肉精”等的定罪量刑。

“刑事處罰只是諸多監(jiān)管活動(dòng)中的一種，食品安全監(jiān)管涉及更多的還是行政或民事處罰?！痹珖?guó)人大常委會(huì)法工委行政法室主任李援，此前曾負(fù)責(zé)《食品安全法》立法工作，他在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，完善食品安全監(jiān)管工作需多個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)發(fā)力。

延續(xù)加重處罰趨勢(shì)

就此前被社會(huì)公眾千夫所指的“地溝油”事件，“兩高”在當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上加以明確。“兩高”有關(guān)負(fù)責(zé)人結(jié)合《解釋》相關(guān)條款強(qiáng)調(diào)，利用“地溝油”加工食用油者，最高可判處死刑。

在李援看來(lái)，新規(guī)類似條款是中國(guó)政府?dāng)?shù)年來(lái)針對(duì)食品安全事故加重處罰趨勢(shì)的延續(xù)。不過(guò)，他也表示，加重處罰并非一概而論，而是“會(huì)根據(jù)具體情況及危害程度來(lái)判斷”。

回溯2009年《食品安全法》實(shí)施前后的歷史，一方面是食品安全事故頻發(fā)，一度出現(xiàn)“毒奶粉”等數(shù)起危及生命的重特大事故；另一方面是法律法規(guī)等制度層面的不斷推進(jìn)。2009年6月1日，該法正式頒布實(shí)施。同年7月，國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)《食品安全法實(shí)施條例》。2010年2月，國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)成立，明確將“嚴(yán)懲重處”作為食品安全治理常態(tài)。

分析《食品安全法》內(nèi)容，李援告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)年在這部因密切關(guān)系民生而頗受各界高度關(guān)注甚至引發(fā)爭(zhēng)議的法律中，“針對(duì)諸多情形幾乎都加重了處罰力度”。

2011年2月，《刑法修正案(八)》對(duì)涉及食品安全犯罪的相關(guān)條款予以修訂，其中涉及《刑法》第143、144兩項(xiàng)條款，明確食品安全領(lǐng)域的量刑依據(jù)。李援認(rèn)為，兩年前的這次修改，正是本次《解釋》制定并出臺(tái)的依據(jù)。

不過(guò)，新規(guī)出臺(tái)的根本原因在于食品安全的形勢(shì)不容樂(lè)觀。據(jù)“兩高”有關(guān)負(fù)責(zé)人提供數(shù)據(jù)，在《刑法修正案(八)》實(shí)施的這三年時(shí)間內(nèi)，法院審結(jié)此類案件數(shù)量呈逐年上升趨勢(shì)。2011年、2012年審結(jié)生產(chǎn)、銷售不符合安全(衛(wèi)生)標(biāo)準(zhǔn)的食品刑事案件和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品刑事案件同比增長(zhǎng)分別為179.83%、224.62%；生效判決人數(shù)同比增長(zhǎng)分別為159.88%和257.48%。

伴隨其間的，還有重大、惡性案件的發(fā)生，典型案例除了上述地溝油、瘦肉精、毒奶粉等事件，還有毒豆芽、問(wèn)題膠囊、病死豬肉等系列案件。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳在三年間連續(xù)印發(fā)相關(guān)文件，專門(mén)針對(duì)食品安全重點(diǎn)工作予以安排，并將“嚴(yán)懲重處”作為重點(diǎn)工作任務(wù)部署。

據(jù)此間北京市一中院提供資料，近十年該院僅受理4起食品安全類犯罪，其原因在于食品安全行為入罪門(mén)檻過(guò)高。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：進(jìn)口食品的安全規(guī)制存在空白；食品安全犯罪風(fēng)險(xiǎn)的入罪范圍過(guò)窄，部分危害食品安全犯罪的預(yù)備行為難以入罪；食品安全鑒定意見(jiàn)的權(quán)威性難以判斷，當(dāng)不同機(jī)構(gòu)作出的鑒定意見(jiàn)相左時(shí)，法官作為非專業(yè)人士就更難判斷。

該院相關(guān)法官認(rèn)為，《解釋》對(duì)相關(guān)情形予以明確細(xì)化，在一定程度上回應(yīng)了當(dāng)前實(shí)踐中面臨的問(wèn)題，特別是賦予檢驗(yàn)報(bào)告證據(jù)資格，并充分發(fā)揮專家證人的作用，既解決了鑒定類證據(jù)的資格問(wèn)題，又能貫徹刑訴法修改的最新成果，對(duì)于指導(dǎo)司法實(shí)踐具有重要意義。

明星代言“罪”與“罰”

《解釋》同時(shí)涉及到的一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題和“明星”有關(guān)。近年來(lái)，由于該群體所代言食品時(shí)有問(wèn)題發(fā)生，引發(fā)公眾廣泛詬病。

這次新規(guī)第14、15條規(guī)定和明星代言有關(guān)，具體體現(xiàn)為：提供廣告等宣傳者，可按相關(guān)犯罪的共犯論處。而廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者違反國(guó)家規(guī)定，利用廣告對(duì)保健食品或者其他食品作虛假宣傳，情節(jié)嚴(yán)重的，依照刑法相關(guān)規(guī)定以虛假?gòu)V告罪定罪處罰。

據(jù)“兩高”相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，這并非意味著明星代言問(wèn)題食品就會(huì)入罪，而是要符合上述犯罪主體的具體情節(jié)。該條款和解釋令一些公眾誤解為，明星代言問(wèn)題食品不受罰。實(shí)則不然，“罪”與“罰”在該問(wèn)題上有本質(zhì)不同，前者依據(jù)刑事法律而判斷，后者則依據(jù)行政法和民法而定。

上述負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)中表示，明星代言問(wèn)題食品是否擔(dān)責(zé)，要根據(jù)具體案情分析。雖然刑法第222條規(guī)定，虛假?gòu)V告罪的犯罪主體是“廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者”，一般理解為不包括代言明星，但在司法實(shí)踐中，代言明星如果兼以廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者或者廣告發(fā)布者的身份制作、發(fā)布虛假?gòu)V告的，仍然有可能被追究刑事責(zé)任。“此外還要注意，‘不追究刑事責(zé)任’不等于‘不擔(dān)責(zé)’，明星代言虛假?gòu)V告宣傳的，也可能承擔(dān)民事責(zé)任或者受到行政處罰?！?/p>

李援告訴《中國(guó)新聞周刊》，這類人群在代言環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題不入罪時(shí)，仍可能承擔(dān)相應(yīng)處罰?！督忉尅窂浹a(bǔ)了以往此類犯罪量刑標(biāo)準(zhǔn)的模糊乃至缺失，從一定程度上糾正了以罰代刑的問(wèn)題。

完善監(jiān)管尚需時(shí)日

“當(dāng)前食品安全犯罪易發(fā)多發(fā)，與一些部門(mén)監(jiān)管不力、行政不作為，一些監(jiān)管人員玩忽職守、包庇縱容有著較大關(guān)系?！弊罡邫z法律政策研究室副主任韓耀元坦言。

由于多部門(mén)參與、多頭管理的“九龍治水”現(xiàn)象，以及以罰代刑、有案不立等問(wèn)題，加上相關(guān)信息公開(kāi)力度不夠，以至于公共監(jiān)督缺位，監(jiān)管成為食品安全領(lǐng)域的痼疾。據(jù)悉，2011年1月至2012年12月，最高檢專門(mén)開(kāi)展嚴(yán)肅查辦危害民生民利瀆職侵權(quán)犯罪專項(xiàng)活動(dòng)，其中查辦了在食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪311件、465人。

《解釋》實(shí)施的第三天，5月6日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，其中強(qiáng)調(diào)的工作重點(diǎn)之一是“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度”。

明確監(jiān)管責(zé)任是《解釋》重要內(nèi)容之一。其第16條主要是約束和規(guī)范食品安全監(jiān)管責(zé)任部門(mén)的權(quán)力，并明確提出，對(duì)于涉及相關(guān)罪名的監(jiān)管人員，將“依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”。而監(jiān)管瀆職者，最高會(huì)被判以十年有期徒刑。

但是，這樣的規(guī)定在一位法學(xué)專家來(lái)看，力度仍舊不夠。原因在于：其一、食品加工涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，造成監(jiān)管部門(mén)趨利避害，形成邊緣真空地帶，難以明確監(jiān)管責(zé)任，最終只能以罰代刑，甚至不了了之；其二，在一些食品安全事故中，如果相關(guān)責(zé)任主體涉及到監(jiān)管部門(mén)，往往會(huì)因?yàn)樽C據(jù)不足等原因難以追責(zé)；其三，刑罰過(guò)輕。因此，監(jiān)管機(jī)制的完善尚需時(shí)日。

這位專家還提出，進(jìn)口食品的安全規(guī)制目前還存在空白，而《解釋》沒(méi)有對(duì)此作出解釋，這主要是因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題涉及《食品安全法》的修改。該法規(guī)定，進(jìn)口食品應(yīng)當(dāng)符合我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，且只有經(jīng)過(guò)出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格后才能入境銷售。但該法還規(guī)定，進(jìn)口商在滿足一定條件的情況下，可以進(jìn)口尚無(wú)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的食品?？墒窃谌胱锷?，違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪的要件。這樣一來(lái)，一旦發(fā)生安全問(wèn)題，就將面臨無(wú)法可依的執(zhí)法困境。

至于公共監(jiān)管缺失，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為，目前在中國(guó)，食品安全的違法成本還比較低，而公眾維權(quán)成本較高。因此，應(yīng)該效仿國(guó)外維權(quán)組織，逐步建立集團(tuán)訴訟制度?！锉究浾?趙杰(發(fā)自北京)