財(cái)政部長樓繼偉談新預(yù)算法：搭建現(xiàn)代財(cái)政制度框架

財(cái)政部部長樓繼偉就預(yù)算法修改接受本報(bào)專訪

新預(yù)算法 搭建現(xiàn)代財(cái)政制度框架

實(shí)行全口徑預(yù)算管理，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出

記者：這次修改預(yù)算法，在預(yù)算管理制度上有哪些突破？

樓繼偉：預(yù)算法是中國特色社會主義法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。這次修法堅(jiān)持現(xiàn)代國家治理理念，從我國國情出發(fā)，并借鑒國外預(yù)算管理的有益經(jīng)驗(yàn)，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，著力推進(jìn)預(yù)算管理的科學(xué)化、民主化、法治化。

突出預(yù)算的完整性。新預(yù)算法明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，這是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本前提。過去老預(yù)算法涉及的，基本上是公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容。新預(yù)算法明確預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算，并對四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)定，使四本預(yù)算成為有機(jī)銜接的整體。同時(shí)，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

增強(qiáng)預(yù)算的約束力。新預(yù)算法明確規(guī)定“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，這是落實(shí)黨的十八屆三中全會決定的要求，也是財(cái)政預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新。由于新預(yù)算法對于收入管理更強(qiáng)調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，減弱了人為調(diào)控可能性，而支出預(yù)算變得更加硬化、剛性，那么全年收入實(shí)際完成數(shù)與年初預(yù)算數(shù)存在差異，就需要處理好預(yù)算的超收或短收問題，進(jìn)一步健全跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。對此，新預(yù)算法規(guī)定，各級一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足，作為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡、調(diào)節(jié)年度資金豐歉的重要工具。也就是說，一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)財(cái)政收入短收了，要通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補(bǔ)；超收了也不能“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這就從法律上切斷了超收收入和結(jié)余資金隨意轉(zhuǎn)化為支出的可能性，增強(qiáng)了年度預(yù)算的約束力。

全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額，多管齊下提高財(cái)政資金效益

記者：對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法作了哪些規(guī)定？

樓繼偉：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。2013年中央對地方轉(zhuǎn)移支付總額為4.3萬億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付2.44萬億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付1.86萬億元。

為進(jìn)一步全面規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法從多個(gè)方面增加了規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容。比如，明確規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，用以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用。嚴(yán)格規(guī)范了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立，并要求建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，明確對于市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)要求，上級政府安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，除按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。

這些規(guī)定有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。

記者：新預(yù)算法增加了完善國庫現(xiàn)金管理的規(guī)定，是出于什么考慮？

樓繼偉：國庫現(xiàn)金管理是指財(cái)政部門為提高財(cái)政資金效益、降低財(cái)政籌資成本，運(yùn)用金融工具有效運(yùn)作財(cái)政庫款的管理活動(dòng)。國際上，主要市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)施國庫現(xiàn)金管理，運(yùn)用各種金融工具靈活管理國庫現(xiàn)金余缺，建立庫底目標(biāo)余額管理機(jī)制，提高財(cái)政資金效益。

新預(yù)算法規(guī)定“各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本級國庫的管理和監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。”這對于做好國庫現(xiàn)金管理工作，將起到引導(dǎo)推動(dòng)與法律保障作用。

今年以來，面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央財(cái)政加大國庫現(xiàn)金管理操作力度，累計(jì)操作9期，資金達(dá)4400億元，有力支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求。財(cái)政部目前正會同中國人民銀行積極推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理工作。

加大預(yù)算公開力度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，筑牢防腐敗、防風(fēng)險(xiǎn)的堤壩

記者：預(yù)算公開是社會公眾最關(guān)心的問題，新預(yù)算法對推動(dòng)預(yù)算公開將發(fā)揮怎樣的作用？

樓繼偉：公開透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要，也是依法理財(cái)、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的需要。新預(yù)算法做出全面規(guī)定，對預(yù)算公開的范圍、主體、時(shí)限等提出明確具體的法律要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會高度關(guān)注的事項(xiàng)要求公開作出說明，并規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。

這次修改預(yù)算法，將預(yù)算公開實(shí)踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，意義重大、深遠(yuǎn)。一是有利于社會主義民主政治建設(shè)，是確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措；二是有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，陽光是最好的防腐劑和消毒劑，將預(yù)算分配的政策依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果全面、真實(shí)地向社會公開，能夠有效避免暗箱操作；三是有利于提升財(cái)政管理水平，促進(jìn)各部門厲行節(jié)約、提高財(cái)政資金使用效益。

同時(shí)，預(yù)算公開把政府的政策意圖和激勵(lì)方向告知社會，也有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會主體的預(yù)期和行為，優(yōu)化提升財(cái)政政策效果。

記者：對于地方政府債務(wù)有關(guān)條款的修改，新預(yù)算法是基于什么考慮？

樓繼偉：根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告顯示，截至去年6月底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)10.88萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在主體混亂、渠道多元等問題，有必要從法律層面規(guī)范管理、加以引導(dǎo)，以有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

政府債券作為較為規(guī)范的融資方式，發(fā)債成本較低、信息公開透明，市場化程度高，也是國際上較為通行的地方政府舉債融資方式。在我國目前的財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐中，省級政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)已可以發(fā)行地方政府債券，經(jīng)過幾年的探索試點(diǎn)，積累了一定的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)入法，作為規(guī)范地方政府債務(wù)管理的有效方式。

為體現(xiàn)對地方政府債務(wù)的從嚴(yán)控制和管理，規(guī)范地方政府舉債行為，按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機(jī)制和法律責(zé)任等多個(gè)方面作了明確的規(guī)定，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于加強(qiáng)人大和社會監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。記者李麗輝