中國將建立存款保險制度 曾醞釀20多年

　　廿載磨一劍，今朝終出鞘。

11月30日下午5點，國務院法制辦公室全文公布《存款保險條例(征求意見稿)》，向社會各界征求意見，標志著醞釀20多年的存款保險制度即將建立。

一項基礎制度

世界上110多個國家和地區建立了存款保險制度

存款保險制度又稱存款保障制度，通俗地說，是指國家以立法的形式，強制要求銀行、信用社等吸收存款的金融機構按規定繳納保費，形成存款保險基金，當個別銀行經營出現問題、存款人利益可能受損時，及時動用存款保險基金向存款人償付受保存款，并采取必要措施維護存款及存款保險基金安全的制度。

現代意義上的存款保險制度誕生于上世紀大蕭條時期的美國。1929年至1933年，美國有9755家銀行倒閉，年均倒閉2400多家，存款人和銀行業風聲鶴唳，陷入極度恐慌。為此，美國于1933年出臺《格拉斯—斯蒂格爾法》，成立聯邦存款保險公司，將全美97%的存款人納入保障。這樣一來，當銀行發生問題時，儲戶不必盲目擠兌，遏制了恐慌情緒的蔓延，維護了銀行體系的穩定。

“存款保險制度建立的最初10年里，美國每年倒閉的銀行銳減為50家左右；其后從1945年至1980年，每年只有5家左右銀行倒閉”，國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧說。

時至今日，存款保險已是市場經濟條件下各國普遍實施的、基礎性的金融制度。目前，世界上有110多個國家和地區建立了存款保險制度。二十國集團成員中，除南非、沙特和我國外，都已建立了這項制度。

在我國，存款保險制度可謂充分醞釀、堅定前行。早在1993年，《國務院關于金融體制改革的決定》就提出，“建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。

歷經20多年的風雨磨礪，我國存款保險制度終將橫空出世。

一次重大改革

有利于更好地保護存款人權益、加強和完善金融安全網、為下一步金融改革創造條件

這是一次意義深遠的重大金融改革。

—建立存款保險制度，有利于更好地保護存款人權益，維護金融市場和公眾對我國銀行體系的信心。

存款保險制度以立法的形式為公眾存款安全提供明確的法律保障，有助于形成“存款有安全保障”的穩定預期；同時，要求設立專門的存款保險基金，如果個別金融機構出現問題，最終可用存款保險基金進行及時償付，有助于保護存款人權益。

“從2008年至2011年底，美國聯邦存款保險公司先后關閉了414家銀行，平均每三天一家，但卻沒有一家銀行出現擠兌現象，絕大多數儲戶也沒有因為銀行倒閉而受到任何影響，存款保險制度在其中居功至偉”，中國銀行國際金融研究所副所長宗良說。

—建立存款保險制度，有利于進一步加強和完善我國金融安全網，增強我國金融業抵御和處置風險的能力。

一般來說，完善的金融安全網由中央銀行最后貸款人職能、審慎監管和存款保險制度三個部分組成。中央銀行可以通過加強宏觀管理、提供流動性支持等措施維護銀行體系穩定；審慎監管有利于促進銀行穩健合規經營；存款保險制度的作用則主要體現在三個方面：

其一，通過宣布明確的法律保障政策，穩定市場和存款人信心，切斷恐慌心理和風險的傳染鏈條，防止形成區域性、系統性風險。

其二，通過加強對金融機構的市場約束，促使其穩健經營；同時，及時采取糾正措施，對風險做到“早發現”和“早處置”。

從公布的《存款保險條例(征求意見稿)》看，我國的存款保險制度將實行風險差別費率，對風險較高的金融機構收取較高的存款保險費率，反之，收取較低的存款保險費率；我國的存款保險制度還將具有保費征收、存款賠付、信息收集、核查、風險警示、早期糾正、風險處置等基本職能。

為什么這樣設計？這要從美國儲貸危機說起。

20世紀80年代，美國放開利率管制，大量金融機構高息攬儲，結果形成了大規模的儲貸危機，大約3000家儲貸機構和銀行倒閉。美國從儲貸危機中總結教訓，于1991年立法引入風險差別費率機制，并賦予存款保險機構適度監管功能。如今，越來越多的國家接受了這兩種制度安排。

以存款保險的職能為例，現行存款保險制度大體可分為三種模式。一是“付款箱”，存款保險僅負責在銀行倒閉后賠付存款人，典型的如國際金融危機前的英國、澳大利亞；二是“損失最小化”，即存款保險可用多種方式處置倒閉銀行，力求損失最小化，典型的如日本、加拿大、法國和俄羅斯等；三是“風險最小化”，除上述功能外，存款保險還具有早期糾正和補充監管功能，典型的如美國、韓國和我國臺灣地區等。國際金融危機的經驗表明，純粹的“付款箱”模式只能事后被動賠付，缺乏對問題銀行進行早期干預和風險處置的能力。危機后，越來越多的國家積極改革向“風險最小化”模式靠攏。

對金融風險而言，事前防范比事后處置更重要。由于我國的存款保險制度將實行風險差別費率，這一市場化的經濟手段將約束金融機構盲目擴張和冒險經營；同時，存款保險作為銀行倒閉時最大的利益相關方，具備內在動力加強對風險的識別、預警和早期糾正。這兩項設計都有助于更好地事前防范金融風險，使風險少發生、早發現。

其三，通過存款保險這一市場化、專業化的處置平臺，能大大降低金融風險的處置成本，實現快速有序的市場化退出。

—建立存款保險制度，還有利于為加快發展民營銀行和中小銀行、推進利率市場化等下一步金融改革創造環境和條件。

應當看到，建立存款保險制度是發展民營銀行和中小銀行的重要前提。一方面，存款保險可以抬升中小銀行的信用，為其創造公平競爭的環境。

“沒有存款保險制度時，儲戶往往更愿意把錢存入大銀行，畢竟其規模大、抗風險能力強、存款不易損失。有了存款保險制度后，無論把錢存入大銀行還是中小銀行，都由存款保險對儲戶提供相同的存款保護。從這個意義上說，存款保險對中小銀行更有利，它使中小銀行克服了規模小等天然缺陷，與大銀行站在同一條起跑線上！”魏加寧說，在美國，正是由于有了存款保險制度，促進了公平競爭環境的形成，才使其社區銀行多達7000多家，維持了整個金融體系的多樣性。

另一方面，大力發展民營銀行和中小銀行，就要考慮可能出現的風險或退出問題，如果缺乏存款保險制度，可能會形成新的風險隱患。

因此，建立存款保險制度可以為民營銀行、中小銀行的健康發展提供堅實的制度保障，有助于緩解小微企業和“三農”的融資難、融資貴。

還應看到，建立存款保險制度也能為利率市場化改革提供配套制度支持。

從國際經驗看，存款利率市場化將導致銀行的存貸款利差在一定時期內持續收窄，對銀行盈利基礎帶來較大沖擊。美國在推進利率市場化的進程中，銀行數量減少了近50%。而有了存款保險制度，存款人權益將得到更好保障，銀行體系將更加健康穩定，有助于為利率市場化改革奠定良好的微觀基礎，并解除其后顧之憂。

專家認為，當前推出存款保險制度，最大的意義就在于能告別金融風險由政府“隱性買單”的原有做法，完善金融機構市場化退出機制，編織更結實的金融安全網，以此保障中國金融業充分競爭、優勝劣汰，真正提高金融服務實體經濟的能力。