國企向制度反腐新階段邁進

重在“把權力關進籠子里”

不難發現，國企改革系列文件反腐制度制定，基本上是圍繞對“權力”遏制進行的。因為中央企業專項巡視一次次證明，央企高管權力過度集中是滋生腐敗的弊端，是導致國有資產流失癥結所在。

19世紀，英國思想史學家阿克頓勛爵道出了一句具有鐵律性質的警世格言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”。縱觀古今中外，凡是腐化墮落的“公仆”，都是把“公權”變成了“私權”，最后被權力的虎口吞噬。比如，蔣潔敏涉案、中石油高管腐敗案、中儲糧窩案、中國移動腐敗窩案等腐敗案，無一不是權力運行失控，導致主要用權者權力尋租、以權謀私造成的。這就提醒我們：國有企業的反腐倡廉，既要治“標”，更要治“本”。這個“治本”就是“治權”，重在分好權、用好權、控好權上制定制度。故而，國有企業反腐倡廉的制度制定要圍繞權力制衡展開，真正“把權力關進籠子里”。

對于國企高管權力腐敗，從規律上看，是體制造成的。

從外在體制看，由于國有企業從計劃經濟到市場經濟的體制過渡還不成熟，計劃經濟的權力高度集中與市場經濟和商品交換同時存在，把行政權力作為經濟交換的條件，這種體制二元結構是造成國企高管權力濫用和腐敗的根源所在。

從內在體制看，何者是治理主體，何者是治理客體，并不清楚。官商勾結和腐敗行為被發現的大概率說明，出資人代表大權獨占或者與職業經理人勾結。過去所說的“政企分開”，主要是解決企業“自主經營、自負盈虧”的問題，現在談“政企分開”，應該更明確的是“所有權和經營權的分開”。黨組織和董事會毫無疑問是治理主體，經理層則是治理客體，二者不能混同。國企改革系列文件對改革的核心問題——經營權與所有權的重視，是抓住關鍵。

國企改革系列文件在構建決策科學、執行堅決、監督有力的運行體系上下功夫，健全懲治和預防腐敗體系，而最核心的就是強化權力制衡，對權力進行制約監督。

《指導意見》提出，對于權力集中的領域和崗位，實行分事行權、分崗設權、分級授權，防止權力濫用。將國企推向市場，建立規范完善的現代企業制度，落實法人治理結構，使得股東會、董事會、經理層、監事會、職代會、黨組織等機構各司其職，內外部監督互相配合協調。通過科學規范的企業運營制度，讓國企高管不能腐；設計完善的薪酬激勵和約束體系，讓其不愿腐；繼續加大反腐查處力度，讓其不敢腐。這些制度建設目標，在一定程度上實現了。

可以看出，這些制度設計體現出“奔著問題去”的指導思想，有極強的針對性。

進入制度建設新階段

反腐不能只靠中紀委巡視，若想根治國企中的腐敗問題，需要從根本上改革國有企業的運行機制和外部環境，真正扭轉并清除國有企業存在的腐敗隱患，這就是制度建設。

國企改革系列文件注重頂層設計，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，其明確的制度反腐思路，一是形成科學有效的權力制約和協調機制；二是加強反腐敗體制機制創新和制度保障；三是健全改進作風常態化制度。每個方面都突出了制度對于權力制衡的重要性。

《指導意見》明確劃分黨委、董事會、執行層、監事會、紀委以及各部門、單位和崗位的權限范圍、基本職能，按照職權法定、權責一致的要求，鎖定權力運行邊界，從而讓權力在既定軌道、按既定線路運行，形成不易腐敗的保障機制。

《指導意見》規定，董事長、總經理原則上分設，黨組織書記、董事長一般由一人擔任。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，重點體現在堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制。董事長、總經理分設是政企分開的重要一著。董事長是出資人代表，是所有權的代表，而總經理是職業經理人，是經營權的代表，在他們中間分開，解決了監管的主客體問題。

《指導意見》強調必須筑牢企業內部監督、出資人監督、專項監督、社會輿論監督“四道防線”。高懸決策問責、監督問責“兩把利劍”，建立高效順暢的監督協同機制。同時把社會監管單獨一條列出，打造“陽光國企”，有利于進一步完善國有資產和國有企業信息公開制度，建立健全信息公開網絡平臺，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監管、國有企業公司治理以及管理架構、經營情況、財務狀況等信息，自覺接受社會監督。

針對當前對國有企業領導人員管理失之于寬、失之于軟的問題，《若干意見》從教育、管理、監督三個方面明確提出了從嚴管理企業領導人員的具體內容、措施和要求。教育方面，明確要求要加強黨性教育和道德教育、法治教育、警示教育。管理方面，《若干意見》提出要加大企業領導人員交流力度，董事長（未設立董事會企業的總經理）在同一職位任職超過3個任期，同時還能任滿1個任期以上的，一般應當進行交流。

構建不能腐的防范機制，不僅有賴于完備的制度體系，更要不斷提高制度的執行力，強化制度的權威性與威懾力。國企改革系列文件，尤其強化權力行使的責任追究。《若干意見》提出既追究主體責任、監督責任，又嚴肅追究領導人員責任，使責任追究到具體人身上。

國企改革系列文件，是加強國企反腐制度建設的重要成果，相關規定和措施一旦實施，國企反腐的方式將發生重要變化，將推動國企反腐從運動反腐階段轉向制度反腐階段，增強國有經濟的活力、控制力、影響力和防風險能力，有利于保障全面深化國有企業改革任務的完成，加快建立中國特色現代國有企業制度進程，從而確保國有資產的保值增值。□

（作者為中國企業改革與發展研究會副會長）