國(guó)企向制度反腐新階段邁進(jìn)

國(guó)企改革系列文件，將推動(dòng)國(guó)企反腐從運(yùn)動(dòng)反腐階段轉(zhuǎn)向制度反腐階段

文/李錦

為什么在中紀(jì)委巡視央企的兩年中，會(huì)連續(xù)發(fā)現(xiàn)重大腐敗案件？為什么長(zhǎng)期以來的國(guó)有企業(yè)改革未能有效遏制這些腐敗行為，反而表現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)？國(guó)企在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制融合過程中，要采取哪些基本對(duì)策來加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)？深入研究與回答這些問題，是擺在國(guó)企改革面前無法回避的問題。

9月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）。在此之前的6月5日，先行公布《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）。在此之后，又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見》。

系列文件的出臺(tái)是對(duì)國(guó)企反腐敗問題給予前所未有的重視，從制度上進(jìn)行系列創(chuàng)新，顯示中國(guó)國(guó)企向制度反腐新階段邁進(jìn)的勢(shì)態(tài)。也顯示出改革未動(dòng)，保障先行的特色。

在6月5日公布《若干意見》時(shí)，有人提出既然搞現(xiàn)代企業(yè)制度，中國(guó)企業(yè)就應(yīng)當(dāng)與外國(guó)企業(yè)接軌，外國(guó)企業(yè)沒有黨組織也能搞好，企業(yè)不設(shè)黨組織，可以降低管理成本。這是脫離實(shí)際的思維方式，是離開中國(guó)國(guó)情，照搬照抄西方企業(yè)的做法。

為什么加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與反腐敗居于這么突出的位置？怎樣加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和反腐敗？理解系列文件，有助于消除誤解、統(tǒng)一觀念、深化認(rèn)識(shí)，自覺推動(dòng)向制度反腐新階段邁進(jìn)。

國(guó)企腐敗形勢(shì)嚴(yán)峻

一直以來，國(guó)企反腐備受關(guān)注。2015年中央第一輪巡視截至目前，已將全部反饋情況向社會(huì)公示。能源、建設(shè)投資、機(jī)械與制造、電信等權(quán)力集中、資金密集、資源豐富領(lǐng)域的國(guó)企成為腐敗高發(fā)區(qū)。據(jù)調(diào)查，自2014年至2015年6月初，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站紀(jì)律審查欄目至少公布了115名國(guó)企高管涉嫌違紀(jì)違法接受組織調(diào)查的信息。十八大以來，僅“老虎”級(jí)國(guó)企高管便有7人“落馬”，國(guó)企腐敗的嚴(yán)重性可見一斑。

在上一輪巡視中就凸顯的“利益輸送”問題，在本輪巡視反饋中仍然是高頻詞，且此次被巡視的17家央企均被點(diǎn)名。在國(guó)資委監(jiān)管的112家央企中，由中組部負(fù)責(zé)人事任命的53家中管企業(yè)將納入此番“巡視全覆蓋”。下一步巡視重點(diǎn)轉(zhuǎn)向金融國(guó)企，因?yàn)榻鹑谛袠I(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失速度更快、數(shù)目更大，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響也更大。

從巡視、審計(jì)、信訪反映的問題以及審查案例引出的問題線索看，國(guó)有企業(yè)在管黨治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)上存在一些普遍性問題，有的問題相當(dāng)突出。有的企業(yè)黨委負(fù)責(zé)人不履行黨要管黨、從嚴(yán)治黨職責(zé)，黨組織沒能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。利用手中權(quán)力在資產(chǎn)資源交易中貴買賤賣，采購招投標(biāo)違規(guī)謀利，家屬子女靠山吃山、謀取私利。有的國(guó)企負(fù)責(zé)人對(duì)中央八項(xiàng)規(guī)定精神置若罔聞，“四風(fēng)”問題禁而不絕。種種情況表明，黨的觀念淡漠，主體責(zé)任不落實(shí)，是產(chǎn)生問題的總病根。

國(guó)有企業(yè)在我國(guó)的特殊地位決定了國(guó)企廉潔性的至關(guān)重要性。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)反腐倡廉工作，不僅有助于國(guó)有企業(yè)的廉潔健康發(fā)展，還能增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

國(guó)企改革系列文件制定是與紀(jì)檢巡視同時(shí)進(jìn)行的，對(duì)于制度反腐予以高度重視。本輪國(guó)企改革的鮮明特色是一抓活力，二抓監(jiān)管。在五項(xiàng)原則中，有一條是增強(qiáng)活力與加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系。《指導(dǎo)意見》中專門設(shè)一章，強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失，就是針對(duì)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)過程中的腐敗現(xiàn)象。產(chǎn)權(quán)流動(dòng)機(jī)制不健全、不透明和監(jiān)管存在漏洞等問題，對(duì)于正在進(jìn)行的國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程而言，已經(jīng)成為隱藏其中的一個(gè)毒瘤，如果缺乏有效的監(jiān)管，完全可能會(huì)造成本輪改革的倒退。《指導(dǎo)意見》對(duì)權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，建立常態(tài)化監(jiān)督制度，都作出規(guī)定。在《指導(dǎo)意見》24、25、26節(jié)里集中講了加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)問題，突出嚴(yán)管黨治黨、反腐敗問題。多個(gè)文件在化解國(guó)有企業(yè)發(fā)展弊端和反腐敗問題上，出臺(tái)了若干制度性的舉措。

重在“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”

不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)企改革系列文件反腐制度制定，基本上是圍繞對(duì)“權(quán)力”遏制進(jìn)行的。因?yàn)橹醒肫髽I(yè)專項(xiàng)巡視一次次證明，央企高管權(quán)力過度集中是滋生腐敗的弊端，是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失癥結(jié)所在。

19世紀(jì)，英國(guó)思想史學(xué)家阿克頓勛爵道出了一句具有鐵律性質(zhì)的警世格言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”。縱觀古今中外，凡是腐化墮落的“公仆”，都是把“公權(quán)”變成了“私權(quán)”，最后被權(quán)力的虎口吞噬。比如，蔣潔敏涉案、中石油高管腐敗案、中儲(chǔ)糧窩案、中國(guó)移動(dòng)腐敗窩案等腐敗案，無一不是權(quán)力運(yùn)行失控，導(dǎo)致主要用權(quán)者權(quán)力尋租、以權(quán)謀私造成的。這就提醒我們：國(guó)有企業(yè)的反腐倡廉，既要治“標(biāo)”，更要治“本”。這個(gè)“治本”就是“治權(quán)”，重在分好權(quán)、用好權(quán)、控好權(quán)上制定制度。故而，國(guó)有企業(yè)反腐倡廉的制度制定要圍繞權(quán)力制衡展開，真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。

對(duì)于國(guó)企高管權(quán)力腐敗，從規(guī)律上看，是體制造成的。

從外在體制看，由于國(guó)有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制過渡還不成熟，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的權(quán)力高度集中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品交換同時(shí)存在，把行政權(quán)力作為經(jīng)濟(jì)交換的條件，這種體制二元結(jié)構(gòu)是造成國(guó)企高管權(quán)力濫用和腐敗的根源所在。

從內(nèi)在體制看，何者是治理主體，何者是治理客體，并不清楚。官商勾結(jié)和腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的大概率說明，出資人代表大權(quán)獨(dú)占或者與職業(yè)經(jīng)理人勾結(jié)。過去所說的“政企分開”，主要是解決企業(yè)“自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的問題，現(xiàn)在談“政企分開”，應(yīng)該更明確的是“所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分開”。黨組織和董事會(huì)毫無疑問是治理主體，經(jīng)理層則是治理客體，二者不能混同。國(guó)企改革系列文件對(duì)改革的核心問題——經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的重視，是抓住關(guān)鍵。

國(guó)企改革系列文件在構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的運(yùn)行體系上下功夫，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，而最核心的就是強(qiáng)化權(quán)力制衡，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督。

《指導(dǎo)意見》提出，對(duì)于權(quán)力集中的領(lǐng)域和崗位，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，防止權(quán)力濫用。將國(guó)企推向市場(chǎng)，建立規(guī)范完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)，使得股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、職代會(huì)、黨組織等機(jī)構(gòu)各司其職，內(nèi)外部監(jiān)督互相配合協(xié)調(diào)。通過科學(xué)規(guī)范的企業(yè)運(yùn)營(yíng)制度，讓國(guó)企高管不能腐；設(shè)計(jì)完善的薪酬激勵(lì)和約束體系，讓其不愿腐；繼續(xù)加大反腐查處力度，讓其不敢腐。這些制度建設(shè)目標(biāo)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了。

可以看出，這些制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出“奔著問題去”的指導(dǎo)思想，有極強(qiáng)的針對(duì)性。

進(jìn)入制度建設(shè)新階段

反腐不能只靠中紀(jì)委巡視，若想根治國(guó)企中的腐敗問題，需要從根本上改革國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制和外部環(huán)境，真正扭轉(zhuǎn)并清除國(guó)有企業(yè)存在的腐敗隱患，這就是制度建設(shè)。

國(guó)企改革系列文件注重頂層設(shè)計(jì)，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，其明確的制度反腐思路，一是形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制；二是加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障；三是健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。每個(gè)方面都突出了制度對(duì)于權(quán)力制衡的重要性。

《指導(dǎo)意見》明確劃分黨委、董事會(huì)、執(zhí)行層、監(jiān)事會(huì)、紀(jì)委以及各部門、單位和崗位的權(quán)限范圍、基本職能，按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的要求，鎖定權(quán)力運(yùn)行邊界，從而讓權(quán)力在既定軌道、按既定線路運(yùn)行，形成不易腐敗的保障機(jī)制。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，董事長(zhǎng)、總經(jīng)理原則上分設(shè)，黨組織書記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，重點(diǎn)體現(xiàn)在堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制。董事長(zhǎng)、總經(jīng)理分設(shè)是政企分開的重要一著。董事長(zhǎng)是出資人代表，是所有權(quán)的代表，而總經(jīng)理是職業(yè)經(jīng)理人，是經(jīng)營(yíng)權(quán)的代表，在他們中間分開，解決了監(jiān)管的主客體問題。

《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)必須筑牢企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督“四道防線”。高懸決策問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)“兩把利劍”，建立高效順暢的監(jiān)督協(xié)同機(jī)制。同時(shí)把社會(huì)監(jiān)管單獨(dú)一條列出，打造“陽光國(guó)企”，有利于進(jìn)一步完善國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)信息公開制度，建立健全信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，依法依規(guī)、及時(shí)準(zhǔn)確披露國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管、國(guó)有企業(yè)公司治理以及管理架構(gòu)、經(jīng)營(yíng)情況、財(cái)務(wù)狀況等信息，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

針對(duì)當(dāng)前對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理失之于寬、失之于軟的問題，《若干意見》從教育、管理、監(jiān)督三個(gè)方面明確提出了從嚴(yán)管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的具體內(nèi)容、措施和要求。教育方面，明確要求要加強(qiáng)黨性教育和道德教育、法治教育、警示教育。管理方面，《若干意見》提出要加大企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員交流力度，董事長(zhǎng)（未設(shè)立董事會(huì)企業(yè)的總經(jīng)理）在同一職位任職超過3個(gè)任期，同時(shí)還能任滿1個(gè)任期以上的，一般應(yīng)當(dāng)進(jìn)行交流。

構(gòu)建不能腐的防范機(jī)制，不僅有賴于完備的制度體系，更要不斷提高制度的執(zhí)行力，強(qiáng)化制度的權(quán)威性與威懾力。國(guó)企改革系列文件，尤其強(qiáng)化權(quán)力行使的責(zé)任追究。《若干意見》提出既追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，又嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任，使責(zé)任追究到具體人身上。

國(guó)企改革系列文件，是加強(qiáng)國(guó)企反腐制度建設(shè)的重要成果，相關(guān)規(guī)定和措施一旦實(shí)施，國(guó)企反腐的方式將發(fā)生重要變化，將推動(dòng)國(guó)企反腐從運(yùn)動(dòng)反腐階段轉(zhuǎn)向制度反腐階段，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和防風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于保障全面深化國(guó)有企業(yè)改革任務(wù)的完成，加快建立中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度進(jìn)程，從而確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。□

（作者為中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）