“十三五”規(guī)劃編制需要歷經(jīng)多少步驟

【編者按】

3月16日，十二屆全國人大四次會議圓滿落幕，會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”）。由此，中國正式踏上“十三五”發(fā)展的歷史新征程。

記得曾有學(xué)者感慨，世界上沒有哪個國家五年一個計劃，一步一個腳印，已經(jīng)連續(xù)走了十三個五年。可以說，五年規(guī)劃是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的“指南針”，五年規(guī)劃作為基石鋪就了中國經(jīng)濟奇跡之路。一直以來，坊間對于五年規(guī)劃制定形成的過程以及形成的相關(guān)依據(jù)都不甚了解。從今天開始，法制網(wǎng)評論部獲得授權(quán)，將獨家刊發(fā)系列述評“你所不知道的五年規(guī)劃”。這個系列節(jié)選自《大智興邦：中國如何制定五年規(guī)劃》一書，是國內(nèi)外首部系統(tǒng)研究中國五年規(guī)劃編制的專著，剖析改革開放以來，中國重大決策為何總能成功？什么是中國秘訣？中央政府又是如何制定重大公共政策等背后不為人所知的一些細節(jié)。

作者簡介——

王紹光，1954年生于武漢，香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院長江講座教授，重慶大學(xué)人文社會科學(xué)高等研究院學(xué)術(shù)委員會委員。

鄢一龍，1976年生，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授，清華大學(xué)國情研究院助理研究員，清華大學(xué)管理學(xué)博士。

王紹光 鄢一龍

其實，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實施中期就開始了，歷時3年，共分為四個階段、十個步驟。第一個階段為中期評估（2013年至2013年12月），第二階段為基本思路研究（2014年），第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到五中全會），第四個階段為《綱要》正式編制（2015年10月到2016年3月）。經(jīng)歷十個步驟：中期評估、前期調(diào)研、形成《基本思路》、黨中央《建議》起草、通過中央《建議》、起草《綱要》（草案）、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見、審批與發(fā)布《綱要》。

第一步驟為中期評估（2013年3月至2013年12月）。我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”正式確立中期評估制度，并引入了第三方評估。“十二五”規(guī)劃評估由國家發(fā)展改革委組織，組織政府各部門和各地方開展內(nèi)部評估，邀請清華大學(xué)國情研究院、中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所開展第三方獨立評估，通過調(diào)查研究、發(fā)放問卷的方式廣泛征求意見，并會同國家統(tǒng)計局及有關(guān)部門對單項指標監(jiān)測評價報告及初步評價結(jié)果進行審核。在充分集思廣益的基礎(chǔ)上，由國家發(fā)改委集中各方意見，負責起草《“十二五”規(guī)劃〈綱要〉實施情況中期評估報告》，提請國家“十二五”規(guī)劃專家委員會論證后，連同論證意見，上報國務(wù)院審核，經(jīng)國務(wù)院審核通過后，提交全國人大常委會審議。全國人大財經(jīng)委通過實地調(diào)研，聽取匯報，初步審查報告的形式，開展“十二五”中期評估預(yù)審查。2013年12月25日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規(guī)劃綱要實施中期評估報告，由國家發(fā)改委主任徐紹史代表國務(wù)院報告。

第二步驟為前期調(diào)研（2013年底至2014年底）。在中期評估的基礎(chǔ)上，2013年底，國家發(fā)改委直接委托有關(guān)機構(gòu)開展“十三五”規(guī)劃前期重大問題及基本思路研究。在2013年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記強調(diào)，要著手啟動“十三五”規(guī)劃前期準備工作。2014年4月17日，經(jīng)國務(wù)院批準，全國“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議在京召開。2014年4月23日國家發(fā)改委發(fā)布了25個前期研究的重大課題，通過公開招標方式組織社會力量開展研究，其中有27個單位的選題入選。與此同時，國家發(fā)改委開展基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重點課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作。

第三步驟為形成“十三五”規(guī)劃的《基本思路》（2014年底到2015年3月）。根據(jù)前期研究成果，各部門及地方同步開展各自的基本思路研究并上報國家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見稿，形成初稿后征求各方面意見。2014年9月2日，李克強總理主持召開國務(wù)院組成部門和相關(guān)單位負責人會議，研究部署“十三五”規(guī)劃編制工作。2014年9月20日，發(fā)改委在杭州召開“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會征求九省區(qū)的意見。2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務(wù)院。

第四步驟為黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）。黨的《建議》由中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭成立起草小組編制，并直接在政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，根據(jù)“十三五”規(guī)劃起草小組成員來源來看，全國人大、政協(xié)、國務(wù)院相關(guān)部門負責人以及一些地方官員和學(xué)者都參與起草。

起草工作進行中開展了大量的調(diào)研，起草組、全國人大、全國政協(xié)等機構(gòu)都開展了密集的調(diào)研。特別是領(lǐng)導(dǎo)人親身開展調(diào)研，2015年以來政治局常委共開展了26次調(diào)研，足跡遍布19個省份。

《建議》征求意見稿的形成需要廣泛征求各方意見。“十三五”規(guī)劃征求意見總共進行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見；第二輪是十八屆五中全會審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見。

第五步驟為通過中央《建議》。2015年7月20日，中共中央政治局召開會議，決定當年10月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議研究關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議。十八屆五中全會將審議和通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，并正式對外公布。

根據(jù)此前“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來看，這是一個集體決策的過程，總共召開了4次中央政治局常委會會議，2次中央政治局會議，1次中央全會討論和審議《建議》的編制。“十三五”規(guī)劃《建議》共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6月-7月間，《建議》形成送審稿以后，進行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見作準備；第二輪是2015年9月-10月間，圍繞著十八屆五中全會召開，而進行的集體審議。