走過2016 開啟全面兩孩時代：中央《決定》頒布一周年專家談

王勇 《人口與計劃生育》雜志社記者

2016年，在中國人口發展歷程中，注定是濃墨重彩的一年。

2015年10月，黨的十八屆五中全會作出“堅持計劃生育基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”的重大部署；12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議修改了《人口與計劃生育法》，中共中央國務院發布《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，各地開始著手《人口與計劃生育條例》修訂工作。

2016年1月1日，全面兩孩政策正式啟動實施，這是我國生育政策的重大調整，在人口發展歷史上具有里程碑意義，開啟了全面兩孩時代。

2016年，人們在期盼與熱論中開始了生與不生的選擇，對婦幼健康、婦產、托幼等計劃生育服務產生了井噴式的需求，社會、學界也對全面兩孩政策有著更深刻的人口學觀察、思考、爭論和分析。

在“二孩政策”實施一周年之際，我們以“全面兩孩和人口發展”為主題，回顧、梳理相關主流觀點，以此作別非凡的2016年。

全面兩孩政策實施正當其時

1980年中共中央《公開信》就明確提出：“到30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了。”實際上，從2008年開始，中央就在國家人口發展戰略研究的基礎上啟動了生育政策調整研究，提出了“城鄉統籌、循序漸進、平穩過渡、過程可控”的基本原則，明確了從“雙獨兩孩”、“單獨兩孩”到“全面兩孩”“三步走”思路。每一步政策調整都經歷了廣泛深入調研、嚴謹細致測算、外部影響評估、全面利弊權衡和周密細致的安排部署。從這個意義上說，這次調整完善生育政策，正是踐行了《公開信》鄭重的歷史承諾。正如十二屆全國政協副主席、民進中央常務副主席羅富和指出的 “二孩政策不是媒體炒作、專家重視導致的，而是從計劃生育政策開始制定時就已經有這樣的安排。”

經過30多年的人口發展，我國的人口形勢及人們的生育意愿和生育行為已經發生了根本性的轉變，人口對經濟社會資源環境的壓力得以緩解。“十三五”時期，我國勞動力總量豐富，社會撫養負擔較輕，育齡婦女特別是生育旺盛期婦女數量減少，是政策調整的有利時機。國家衛生計生委副主任王培安指出“實施全面兩孩政策是中央審時度勢、審慎決策的結果，政策實施正當其時。”

調整完善生育政策效果逐步顯現，符合預期

2016年10月出版的《中國統計年鑒》，公布了2015年的人口抽樣調查數據，其中2015年生育率偏低，引起了社會關注和熱議。2016年，11月26日王培安副主任在 “人口與發展高級資訊會（2016）”上對全面兩孩政策效果作出評介，“根據計劃生育、住院分娩統計和各省出生人口與孕情資料綜合研判，2016年出生人口將超過1750萬，大致相當于2000年前后的出生人口規模，與全面兩孩政策出臺時的預判基本吻合。”中國人口大學社會與人口學院教授、中國人口學會會長翟振武對住院分娩數、戶籍登記、人口變動抽樣調查多來源數據作了比較，認為中國現在的總和生育率大概在1.5-1.6的水平上。

兩孩政策實施后，我國生育水平將呈現什么樣的變動趨勢？王培安副主任預計“十三五”期間總和生育率將在1.8上下波動。但針對“二孩累積效應釋放后，生育率變動幅度有多大？穩定在什么水平？在新的政策和社會經濟條件下，生育模式會發生怎樣的變化？”等問題，王培安認為還需要監測觀察。

翟振武認為兩孩政策后，我國將經歷一個提高、下降、穩定，再逐步繼續平穩下降的趨勢。單獨二孩和全面兩孩政策實施，總和生育率會有一個上升的過程，最高會達到2.1左右。但是時間不會長，隨著累積生育能量的釋放，生育水平會逐步回落。如果現在確認總和生育率大概在1.6左右，這還是在有政策限制的條件下，全面兩孩政策沒有放開的時候達到1.6。再過幾年，累積能量釋放完了以后，生育回落下來，因為全面兩孩政策已經是開放正常的情況下，生育率大體上會維持在1.7、1.8左右。但是，隨著我們國家經濟社會的發展，城鎮化水平、高等教育普及水平、國民收入水平、社會保障水平、婦女社會地位提升等等，我國總和生育率仍然有可能持續下降，因為所有的發展因素里，推動生育率不斷下降的因素在不斷地強化。翟振武介紹說：“比如現在每年出生1600多萬人，但是現在每年大學的招生人數已經達到770萬，這就是說，如果新一代的人達到十六七歲，一半的人都是大學生了，這對未來的生育水平還是有比較大影響的。大學生受過高等教育，教育水平對生育的影響還是很大的。未來有一億農民正式進城，對這些人的生育行為也會有很大影響。現在人均收入十年左右翻一倍，包括社會保障等等，所有這些政策都會繼續推動生育率的下降。在未來我們的總和生育率會從1.7、1.8逐步下降，2050或者2040年有可能會接近現在歐洲的平均水平1.6。這是分析了生育率提高、下降、穩定，再逐步繼續平穩下降的趨勢。”

圖1-我國未來中長期生育水平變動軌跡示意圖

全面兩孩政策下的“人口紅利”再認識

"人口紅利"是指一個國家的勞動年齡人口占總人口比重較大，撫養率比較低，為經濟發展創造了有利的人口條件，整個國家的經濟呈高儲蓄、高投資和高增長的局面。按照國際規范，15-64歲人口占總人口比例超過60%就認為進入這個時代。1980年前后我國進入這個門坎，2010年達到高峰。2013年1月，國家統計局公布的數據顯示，2012年我國15—59歲勞動年齡人口在相當長時期里第一次出現了絕對下降，有學者指出，這意味著我國人口紅利趨于消失，將進入人口負債期。全面兩孩政策實施后，將對我國人口紅利產生什么影響？

根據相關統計，我國勞動年齡人口規模雖然下降，但是經濟活動人口和就業人口仍然持續增長，勞動力供給并沒有減少。總體上看，我國勞動力數量仍然充裕。2015年，15-64歲勞動年齡人口總量為10.03億，是歐美發達國家總和的兩倍。2030年、2050年，勞動年齡人口還分別有9.58億、8.27億。王培安副主任指出:“ 一直到2030年，我國的總撫養比低于50%，我國仍處于人口紅利期。”

全面二孩政策實施后的一段時期內,隨著未成年人口比例增大,我國的“人口紅利”的消減速度出現不降反增的現象。正如翟振武教授所說：“實施全面兩孩政策以后，勞動力人口在總人口當中的比例是下降得更快了，而不是上升了。勞動力人口在總人口當中的比例，原來老年人有這么多，就像 “421”家庭結構，原來是四個老年人、一個孩子、兩個勞動力，原來拿兩個勞動力除以總人口7人，現在又多生了一個孩子，拿這兩個勞動力除以8個人，勞動力的比例當然比以前下降了。所以全面兩孩政策實施以后，未來勞動力的數量比政策不調整有所增加，這是對的，但是從人口紅利的角度來說，下降得更快，人口紅利消失得更快而不是更慢了，勞動力的比例是更下降了而不是提高了。”

圖2-總撫養比在不同生育政策下的變動趨勢

毋庸諱言，當前我國雖然依然處于人口紅利期，但已經進入了“人口紅利”逐漸消退的下半段。國際社會的經驗教訓表明：在人口紅利期的前半段，如果不能提供足夠的就業機會，會引發社會不穩定；在人口紅利期的后半段，如果不能充分發揮儲蓄的效果，則經濟會泡沫化。如何認識、把握下半段“人口紅利期”的發展規律成為學者們討論的熱點問題，學者們關注點轉向了第二次人口紅利。羅富和指出：“在所有經濟體當中，第二次人口紅利對經濟的貢獻率都大于第一次人口紅利，而且有可能是可持續的，但是對政策的依賴性更大。”提高勞動力素質，提高勞動生產率，發掘第二次人口紅利，是應對一次人口紅利逐漸消失對經濟社會發展帶來挑戰的重要途徑，這成為了廣泛共識。

隨著資本、技術對勞動的替代加速，勞動生產率的提高，普通勞動力需求趨于下降。同時，新增勞動力素質快速提升，為培育新動能、打造新經濟創造了良好條件。從日本的情況看，20年來勞動年齡人口雖然減少了12%，但國內生產總值卻增加2%至3%。目前，我國的勞動生產率僅為歐美發達國家的1/8，通過產業升級和技術創新提高勞動生產率的空間很大。由此可見，轉型期經濟發展的關鍵是提高勞動生產率。羅富合深刻指出：“轉型期調整的時間窗口只有5年到10年，低素質的勞動力數量增加無法解決人口老齡化問題，所以核心問題是提高勞動力素質，提高勞動生產率，要重視制造業，包括‘制造業2025’等計劃的實施。如果我們不能完成人口大國向人口資源強國的轉變、從人的數量多到提高人的勞動生產率這個轉變，就沒辦法支撐整個經濟的轉型期。” 中國城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵指出：“受教育水平不高已經成為我國發展短板，2012年的平均受教育年限，中國是7.5年，低端勞動力已經轉到印度、東南亞、非洲，我們怎么談紅利？人口素質大幅度提高，我們才可能談人口紅利，否則在勞動力成本上升的情況下，我們再怎么談人口紅利，它都是個負效應。”

圖3-我國小時勞動生產率與發達國家的對比

此外，清華大學國情研究院院長、清華大學公共管理學院教授胡鞍鋼認為現階段至少有三大紅利迅速上升。首先是教育紅利。 2030教育現代化，本質上就是讓所有人口的受教育年限不斷提高，更不要說高等教育人口去年超過1.7人，2020年將超過2億人。到2030年，至少達到3億人。我們現在進入一個專業研究生迅速發展的過程，在校生今年就會突破200萬人，這個規模還要擴大。第二個胡鞍鋼教授稱之為人才紅利。由于有了教育紅利，現在各類專業人才（專業人員）8000多萬，超過德國。按照OECD的口徑，研發人員肯定會超過400萬/人/年，不僅是總人口相當于發達國家之總和，我國的研發人員相當于美國加上歐盟之總和，而且這個態勢將來還會翻一番以上，這取決于我國在多大程度上要刺激、支持、鼓勵發展特定行業——研發行業。這個指揮棒如果能夠解決的話，能夠在2020年中國的研發加知識產權收益可以提高GDP比重至少2%-5%。第三個紅利就是健康紅利。很顯然，這次“2030健康中國”已經給了清晰的路線圖，到2030年人均期望壽命79歲，就是發達國家的水平，從這個意義上，健康紅利更有意義。所有這三大紅利都會產生創新紅利。

“以人民為中心”，改革完善計劃生育服務管理

2016年，國家衛生計生委按照黨中央、國務院部署，積極落實全面兩孩政策，改革完善計劃生育服務管理，加強高齡孕產婦管理服務和臨床救治，制定了加強兒童醫療衛生服務、生育全程醫療保健服務、推進母嬰設施建設的指導意見。各地修改、完善了再生育條件，普遍延長了生育假期，設立了陪產假，鼓勵按政策生育的政策體系正在形成。

2016年，圍繞生育相關福利紅包紛紛落地。

據國家衛生計生委家庭司司長王海東介紹，在《人口與計劃生育法》和地方計劃生育條例修改中明確延長生育假獎勵等相關規定。其中，新修訂的《人口與計劃生育法》取消了對晚育的獎勵假，規定符合法律法規規定生育子女的夫妻可以獲得延長生育假獎勵或者其他福利待遇。《人口與計劃生育法》修訂后，國家衛計委加大對各地修訂地方人口與計劃生育條例的指導力度。已經完成條例修訂工作的29個省（區、市），均參照原條例中有關公民晚育假獎勵的規定，制定了延長生育假獎勵的具體政策措施，生育假延長的天數從30天至3個月不等，

19個省市延長生育假獎勵的天數與原條例晚育假獎勵天數相比有所增加，增加天數最多的省份為海南省，增加了75天。在已經完成《人口與計劃生育條例》修訂的29個省（區、市）均對配偶陪產假做出了規定，陪產假天數從7天到一個月不等，這當中有22個省（區、市）在原條例的基礎上均增加了配偶陪產假的天數，增加的天數從5天到15天不等。

據國家計生委計劃生育指導司司長楊文莊介紹，2016年， 8所高校恢復了兒科學本科專業，39所高校開展一體化兒科醫生培養。發改委、全國總工會等部門聯合發文，在公共場所和用人單位建設母嬰設施。人力資源社會保障部也制定了相關條例，保護女工權益。全國婦聯制定了《婦聯組織促進女性公平就業約談暫行辦法》，對由于懷孕、生育受到歧視的女職工的用人單位要約談，促進限期整改，有關工作正在進一步完善過程中。很多地方加強了產科、兒科資源的配置，在醫院內部通過崗位調整、人才調整、獎金薪酬的調整，鼓勵兒科、產科醫生留住。以前有流失的現象，鼓勵他們留住，吸引其他科室的人才補充短板，效果很好。

此外，隨著市場化改革的發展和生育率下降，原有托兒所嚴重萎縮。由于相關法律法規和政策不健全，嬰幼兒托育服務缺乏規范管理，社會力量舉辦托育機構障礙重重，缺乏積極性。目前，嬰幼兒在各類托育機構的入托率比較低，與許多發達國家相比，差距是很明顯的。針對這個情況，國家衛計委家庭司已經開展了專題調研。

展望：全民健康與家庭福祉時代

人口發展戰略應隨著國家的發展戰略與時俱進。胡鞍鋼教授提出了人口發展戰略3.0版本的概念。他回顧我國人口發展戰略的發展過程。在30多年前，黨中央提出了“兩步走”目標，后來又提出“三步走”目標，嚴格控制計劃生育時代，形成了我國當時的1.0版本。也正是因為此，我們在所有發展中國家率先總和生育率大幅度下降，使我們在極低收入條件下加速了人口的現代轉變，這為后來實現“兩步走”等等目標提供了基礎。2.0版本的含義，就是三中全會所提出的均衡發展，仍然還是計劃生育，從單獨兩胎到全面兩胎，促進人口長期均衡發展。但是我們需要前瞻性地考慮第三步，就是3.0版本。胡鞍鋼教授把它稱之為“全民健康與家庭福祉時代”。健康中國2030規劃綱要解決了第一個關鍵詞—全民健康。另外一個關鍵詞還沒有考慮，就是“家庭福祉”，把家庭福祉放到十分重要的位置，并且和“健康中國2030”相匹配，這樣，以人為本、以人民為中心、以家庭福祉為根本就有了抓手。胡鞍鋼教授建議國家衛生與計劃生育委員會能夠前瞻性地去謀劃下一個15年規劃，就是家庭福祉規劃。